"Japón, Francia, Alemania, Estados Unidos y otras naciones ricas están cosechando miles de millones de dólares en recompensas económicas de un programa global destinado a ayudar al mundo en desarrollo a lidiar con los efectos del cambio climático, según muestra una revisión de Reuters de los datos de la ONU y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
Las ganancias financieras se producen como parte del compromiso de los países desarrollados de enviar 100.000 millones de dólares al año a los países más pobres para ayudarles a reducir las emisiones y hacer frente a los fenómenos meteorológicos extremos. Al canalizar el dinero del programa de vuelta a sus propias economías, los países ricos contradicen el concepto ampliamente aceptado de que deben compensar a los más pobres por su contaminación a largo plazo que alimentó el cambio climático, dijeron a Reuters más de una docena de analistas de financiación climática, activistas y ex funcionarios y negociadores del clima.
Los países ricos han prestado al menos 18.000 millones de dólares a tipos de interés de mercado, incluidos 10.200 millones de dólares en préstamos concedidos por Japón, 3.600 millones por Francia, 1.900 millones por Alemania y 1.500 millones por Estados Unidos, según el estudio de Reuters y Big Local News, un programa de periodismo de la Universidad de Stanford. No es lo habitual en los préstamos para proyectos relacionados con el clima y otros proyectos de ayuda, que suelen tener un interés bajo o nulo.
Al menos otros 11.000 millones de dólares en préstamos -casi todos de Japón- exigían a los países receptores que contrataran o compraran materiales a empresas de los países prestamistas.
Y Reuters identificó al menos 10.600 millones de dólares en subvenciones de 24 países y de la Unión Europea que, de forma similar, exigían a los beneficiarios que contrataran a empresas, organizaciones sin ánimo de lucro u organismos públicos de naciones específicas -normalmente el donante- para realizar el trabajo o suministrar los materiales.
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Los países ricos dicen que gastan miles de millones en la lucha contra el cambio climático. Parte del dinero va a parar a lugares extraños.
Ofrecer préstamos climáticos a tipos de mercado o condicionar la financiación a la contratación de determinadas empresas significa que el dinero destinado a los países en desarrollo se devuelve a los ricos.
«Desde el punto de vista de la justicia, eso es profundamente censurable», afirmó Liane Schalatek, directora asociada de la sucursal en Washington de la Fundación Heinrich-Boll, un grupo de reflexión alemán que promueve políticas medioambientales.
Los analistas afirman que las subvenciones que obligan a los beneficiarios a contratar a proveedores de los países ricos son menos perjudiciales que los préstamos con esas condiciones porque no exigen devolución. A veces incluso son necesarios, cuando los países receptores carecen de los conocimientos necesarios para prestar un servicio. Pero otras veces, benefician a las economías de los donantes a expensas de las naciones en desarrollo. Esto socava el objetivo de ayudar a los países vulnerables a desarrollar la capacidad de resistencia y la tecnología necesarias para hacer frente al cambio climático, señalaron las fuentes climáticas y financieras.
«La financiación de la lucha contra el cambio climático no debe ser una oportunidad de negocio», afirmó Schalatek. Debería «servir a las necesidades y prioridades de los países en desarrollo receptores».
Muchos de los préstamos y donaciones condicionados que examinó Reuters se contabilizaron en el compromiso de los países desarrollados de enviar 100.000 millones de dólares al año para 2020 a los países más pobres que se ven perjudicados de forma desproporcionada por el cambio climático. Asumido por primera vez en 2009, el compromiso se reafirmó en el acuerdo climático de París de 2015. Entre 2015 y 2020 se pagaron unos 353.000 millones de dólares. Esa suma incluía 189.000 millones de dólares en pagos directos de país a país, en los que se centró el análisis de Reuters.
Más de la mitad de esa financiación directa -alrededor del 54%- llegó en forma de préstamos en lugar de subvenciones, un hecho que molesta a algunos representantes de países en desarrollo endeudados como Ecuador. Afirman que no deberían tener que endeudarse más para resolver problemas causados en gran medida por el mundo desarrollado.
Los países del «sur global están experimentando una nueva oleada de deuda causada por la financiación climática», afirmó Andrés Mogro, ex director nacional de Ecuador para la adaptación al cambio climático.
Al mismo tiempo, según varios analistas, los países ricos están exagerando sus contribuciones a la promesa de 100.000 millones de dólares, porque una parte de su financiación climática vuelve a casa a través de reembolsos de préstamos, intereses y contratos de trabajo.
«Los beneficios para los países donantes eclipsan de forma desproporcionada el objetivo principal de apoyar la acción por el clima en los países en desarrollo», afirmó Ritu Bharadwaj, investigadora principal sobre gobernanza y financiación del clima en el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, un think tank británico.
Los países ricos defienden su financiación climática
Los representantes de las principales agencias que gestionan la financiación para el clima de Japón, Alemania, Francia y Estados Unidos -los cuatro países que más fondos de este tipo aportan a la ONU- afirmaron que tienen en cuenta la deuda de cada país a la hora de decidir si conceden préstamos o subvenciones. Dijeron que dan prioridad a las subvenciones a los países más pobres.
Alrededor del 83% de la financiación para el clima destinada a los países de renta más baja se concedió en forma de subvenciones, según el estudio de Reuters. Pero esos países también recibieron, de media, menos de la mitad de fondos que los países de ingresos más altos, que recibieron principalmente préstamos.
«Una combinación de préstamos y subvenciones garantiza que los fondos públicos de los donantes puedan destinarse a los países que más los necesitan, mientras que los países económicamente más fuertes pueden beneficiarse de unas condiciones de préstamo mejores que las del mercado», declaró Heike Henn, Directora de Clima, Energía y Medio Ambiente del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania. Alemania ha aportado 45.000 millones de dólares en financiación climática, el 52% de ellos en préstamos.
La Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) ofrece a los países en desarrollo tipos de interés bajos que normalmente sólo estarían al alcance de los países más ricos en el mercado abierto, explicó Atika Ben Maid, subdirectora de la División de Clima y Naturaleza de la AFD. Alrededor del 90% de los 28.000 millones de dólares aportados por Francia han sido en forma de préstamos, el porcentaje más alto de todos los países.
«Este es un ejemplo clásico en el que un mal préstamo, que se ha concedido a un país con el ropaje de la financiación climática, creará más ... tensiones financieras».
Ritu Bharadwaj, investigadora principal sobre gobernanza y financiación del clima en el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo.
Un portavoz del Departamento de Estado estadounidense dijo que los préstamos son «apropiados y rentables» para proyectos que producen ingresos. Las subvenciones suelen destinarse a otro tipo de proyectos en «comunidades de bajos ingresos y vulnerables al clima». Estados Unidos proporcionó 9.500 millones de dólares en financiación para el clima, el 31% de ellos prestados.
«También debe enfatizarse que las disposiciones de financiación climática del Acuerdo de París no se basan en “reparar” el daño causado por las emisiones históricas», dijo el portavoz, cuando se le preguntó si cobrar intereses a tasas de mercado y otras recompensas financieras contradice el espíritu del programa de financiación climática.
El Acuerdo de París no establece abiertamente que los países desarrollados deban reparar el daño causado por las emisiones históricas. Hace referencia a los principios de «justicia climática» y «equidad» y señala las «responsabilidades y capacidades comunes pero diferenciadas» de los países para hacer frente al cambio climático. Deja claro que se espera que los países desarrollados aporten financiación para el clima.
Según Rachel Kyte, profesora de política climática de la Universidad de Oxford y enviada especial del Banco Mundial para el cambio climático en 2014 y 2015, muchos interpretan que las naciones ricas tienen la responsabilidad de ayudar a resolver los problemas relacionados con el clima en cuya creación desempeñaron un papel desproporcionado.
Manifestantes piden cuentas a los contaminadores durante el Día Mundial de Acción por la Justicia Climática en Quezon City, Metro Manila, Filipinas, el 9 de diciembre de 2023. REUTERS/Lisa Marie David
Pero el acuerdo se quedó corto en detalles. El compromiso decía que las naciones deberían movilizar financiación para el clima de «una amplia variedad de fuentes, instrumentos y canales». No definía si las subvenciones debían tener prioridad sobre los préstamos. Tampoco prohibía a los países ricos imponer condiciones ventajosas para ellos.
«Es como prender fuego a un edificio y luego vender los extintores fuera», dijo de esta práctica el ecuatoriano Mogro, que también fue negociador para el clima del bloque G77 de países en desarrollo y China.
Grandes necesidades, financiación limitada
Reuters y Big Local News revisaron 44.539 registros de contribuciones a la financiación climática comunicados a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la entidad encargada de llevar la cuenta del compromiso. Las contribuciones, procedentes de 34 países y de la Unión Europea, abarcaban desde 2015 hasta 2020, el año más reciente del que se dispone de datos.
La CMNUCC no exige a los países que informen de los detalles clave de su financiación. Así que los periodistas también revisaron 133.568 registros recopilados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para identificar las condiciones de contratación vinculadas a la financiación relacionada con el clima durante el mismo periodo.
La revisión confirmó que los países desarrollados contabilizaron algunas ayudas condicionadas en su compromiso de financiación climática de 100.000 millones de dólares. Dado que los registros de la CMNUCC carecen de detalles, Reuters no pudo determinar si se contabilizó toda esa ayuda.
Para comprender mejor los patrones de financiación revelados por los datos, los reporteros consultaron a 38 analistas y académicos del clima y la financiación del desarrollo, activistas del clima, antiguos y actuales funcionarios y negociadores del clima de países en desarrollo y representantes de agencias de desarrollo de países ricos.
Las conclusiones de Reuters llegan en un momento en que los países intentan negociar un nuevo objetivo de financiación para el clima más elevado para finales de año. La ONU ha calculado que se necesitan al menos 2,4 billones de dólares al año para cumplir los objetivos del acuerdo climático de París, que incluía evitar que la temperatura media mundial aumentara más de 2 grados centígrados (3,6 grados Fahrenheit) por encima de los niveles preindustriales.
El gasto reciente palidece en comparación. Los países ricos probablemente alcanzaron el objetivo de 100.000 millones de dólares anuales por primera vez en 2022 mediante contribuciones directas de país a país, así como financiación multilateral de bancos de desarrollo y fondos para el clima. La OCDE calcula que las naciones ricas canalizaron al menos 164.000 millones de dólares hacia la promesa de financiación climática a través de instituciones multilaterales -aproximadamente el 80% prestado- entre 2015 y 2020, además de las contribuciones directas de los países.
Reuters no pudo determinar el porcentaje de esos préstamos que conllevaban tipos de interés de mercado o condiciones de contratación, debido a la irregularidad de los informes de los grupos multilaterales.
Al menos 3.000 millones de dólares del gasto directo se destinaron a proyectos que hicieron poco por ayudar a los países a reducir las emisiones o protegerse de los daños del cambio climático, según descubrió una investigación de Reuters de junio de 2023. Se destinaron grandes sumas a una planta de carbón, un hotel, chocolaterías y otros proyectos con poca o ninguna relación con iniciativas climáticas.
Un agujero cada vez más profundo
Los países muy endeudados se enfrentan a un círculo vicioso: Los pagos de la deuda limitan su capacidad para invertir en soluciones climáticas, mientras que las condiciones meteorológicas extremas provocan graves pérdidas económicas, lo que a menudo les lleva a pedir más préstamos. Según un informe de 2022 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, más de la mitad de los 54 países en desarrollo más endeudados también se encuentran entre los más vulnerables a los efectos del cambio climático.
Sin embargo, dado que el volumen de financiación de proyectos climáticos dista mucho de ser el necesario, algunos analistas sostienen que los préstamos deben formar parte de la ecuación de la financiación climática.
Representantes de la ayuda al desarrollo de Estados Unidos, Japón, Francia, Alemania y la Comisión Europea afirman que los préstamos les permiten canalizar mucho más dinero a proyectos importantes del que podrían destinar si dependieran únicamente de las subvenciones.
En entrevistas con Reuters, ocho representantes que han trabajado en cuestiones climáticas en países en desarrollo afirmaron que consideran que los préstamos son necesarios para financiar proyectos ambiciosos, dada la limitada financiación que los países ricos han destinado a la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, afirmaron que los futuros compromisos deberían exigir que los países ricos y las instituciones multilaterales sean más transparentes en cuanto a las condiciones de los préstamos y ofrezcan salvaguardas contra los préstamos que generen una deuda asfixiante.
«La forma en que funciona el sistema financiero internacional en este momento... es cavar un agujero aún más profundo», dijo Kyte, ex enviado del Banco Mundial para el clima que recientemente asesoró a Gran Bretaña en las negociaciones sobre el clima. «Tenemos que decir: “no, no cavéis más, vamos a llenar el agujero y a levantaros”».
Un mal préstamo
Haciéndose eco de años de peticiones de los países en desarrollo, el Secretario Ejecutivo de la CMNUCC, Simon Stiell, ha instado públicamente a los países ricos a ofrecer los llamados préstamos en condiciones favorables, con tipos de interés muy bajos y largos plazos de amortización. Esto los hace menos costosos que los que se venden en el mercado abierto. La CMNUCC y la OCDE no hicieron comentarios para este informe. En su lugar, la CMNUCC remitió a Reuters a las declaraciones anteriores de Stiell.
Alrededor del 18% de los préstamos climáticos de los países ricos, o 18.000 millones de dólares, no fueron concesionales, muestran los informes de la ONU de 2015 a 2020, incluidos más de la mitad de los préstamos que Estados Unidos y España informaron cada uno. Es probable que estos totales estén infravalorados, dado que es voluntario que los países ricos informen a la ONU de si sus préstamos fueron en condiciones favorables.
Francia concedió un préstamo no concesional de 118,6 millones de dólares a la ciudad portuaria ecuatoriana de Guayaquil en 2017 para construir un tranvía aéreo. El préstamo, que Francia contó como parte de su promesa de financiación climática, muestra cómo el programa global puede crear una deuda costosa en los países en desarrollo a cambio de pocas ganancias ambientales, mientras que las naciones prestatarias se benefician.
Bautizadas con el nombre de Aerovía, las góndolas cableadas se presentaron como una alternativa respetuosa con el medio ambiente a los congestionados puentes que conectan la industrial Guayaquil con una ciudad vecina donde viven trabajadores. Cuatro años después de su inauguración, el Aerovía transportaba unos 8.300 pasajeros al día. Era una quinta parte de lo previsto en los primeros documentos de planificación, lo que se tradujo en unos ingresos y unos beneficios medioambientales inferiores a los esperados.
La telecabina Aerovia, construida en Guayaquil (Ecuador) con un préstamo de Francia, transporta muchos menos pasajeros de los previstos. REUTERS/Henry Romero
La deuda del préstamo se ha sumado al déficit presupuestario de 124 millones de dólares de Guayaquil. Guayaquil esperaba pagar un 5,88% de interés, según los primeros documentos de planificación. Se preveía que Francia ganaría 76 millones de dólares en intereses durante el periodo de amortización de 20 años. Según los analistas financieros, ese tipo de interés sería inusualmente alto para un préstamo relacionado con el clima. Un análisis de la OCDE de préstamos concesionales de 12 naciones desarrolladas y la Unión Europea encontró que ofrecían una tasa de interés promedio de 0,7% en 2020. Guayaquil y Francia declinaron revelar la tasa de interés del acuerdo final de préstamo para el tranvía.
«Este es un ejemplo clásico en el que un mal préstamo, que se ha concedido a un país bajo la apariencia de financiación climática, creará más... tensión financiera», dijo Bharadwaj, investigador climático del Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo.
El contrato de préstamo no obligaba a Guayaquil a contratar a una empresa francesa. No obstante, la empresa francesa de transportes Poma obtuvo el contrato para construir el tranvía, junto con la empresa panameña SOFRATESA, fundada por un ciudadano francés. Las empresas también operan el tranvía, por lo que el municipio no recauda ingresos de las tarifas de pasajeros para ayudar a pagar el préstamo. Ninguna de las dos empresas respondió a las preguntas de Reuters.
Casi todos los componentes del Aerovía -incluyendo sus cabinas, paneles de control eléctrico y cables- fueron fabricados en Francia y Suiza y luego enviados a Guayaquil, según una presentación de diapositivas preparada por el gobierno local antes del lanzamiento del tranvía.
Para Euan Ritchie, asesor político principal de Development Initiatives, una organización de política internacional, el proyecto equivalía a una «transferencia de riqueza de Ecuador a Francia».
Refutando esa afirmación, un portavoz de la agencia francesa de desarrollo dijo que el tranvía pertenece a la ciudad y que la agencia evaluó el riesgo de estrés financiero antes de aprobar el préstamo. El tranvía aéreo ya ha supuesto una «reducción significativa de gases de efecto invernadero», a pesar del escaso número de usuarios, dijo el portavoz, que no facilitó estimaciones. El portavoz dijo que la agencia no participa en la selección de contratistas.
Sin embargo, la Agencia Francesa de Desarrollo se jactó de los éxitos de las empresas francesas en la obtención de tales contratos. Según el informe anual de 2022 de la agencia, más del 71% de sus proyectos de ese año contaron con la participación de «al menos un agente económico francés», lo que les reportó 2.000 millones de euros en «beneficios económicos». El portavoz declinó facilitar estimaciones de cómo se benefician los proveedores franceses de la financiación relacionada con el clima. Las empresas francesas suelen ganar las licitaciones porque tienen «un profundo conocimiento y presencia local» en las regiones a las que la AFD envía importantes ayudas, dijo el portavoz, añadiendo que «no favorece en modo alguno a ninguna entidad en función de su nacionalidad.»
Con condiciones
Casi el 32% de todos los préstamos japoneses para el clima exigían que los prestatarios utilizaran al menos parte del dinero para contratar a empresas japonesas, según muestran los registros de la OCDE. Esos préstamos han canalizado al menos 10.800 millones de dólares de vuelta a la economía japonesa, según el estudio de Reuters.
Los requisitos de los préstamos ayudaron a Sumitomo Corp y Japan Transport Engineering Co a conseguir tres contratos por valor de más de 1.300 millones de dólares para suministrar 648 vagones de tren para proyectos de ferrocarril electrificado y metro en Filipinas. Una empresa hermana de Sumitomo, Sumitomo Mitsui Construction Co, consiguió dos contratos por valor de más de 1.000 millones de dólares para construir edificios de ampliación ferroviaria y estaciones.
Un portavoz de Sumitomo Corp dijo que, aunque los préstamos exigían que el contratista principal fuera japonés, no requerían el uso de subcontratistas japoneses. El portavoz no respondió a la pregunta de si la empresa había recurrido a subcontratistas locales para el proyecto ferroviario filipino.
Japan Transport Engineering Co no respondió a las preguntas.
La ayuda con condiciones de contratación priva a las empresas locales de oportunidades de negocio y elimina las posibilidades de que los países en desarrollo adquieran experiencia en tecnologías sostenibles, afirmó Erika Lennon, abogada principal del Center for International Environmental Law. Once fuentes dijeron que los requisitos contradicen las cláusulas del Acuerdo de París que instan a las partes a priorizar «la transferencia de tecnología y la creación de capacidad» para los países en desarrollo.
Preguntado por Reuters sobre los préstamos condicionados de Japón, Kiyofumi Takashima, portavoz de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA), dijo que conllevan condiciones muy favorables para los prestatarios y suelen implicar a consultores, contratistas y trabajadores locales. Los consultores y contratistas japoneses hacen «todo lo posible por transferir tecnología y conocimientos» a los agentes locales, afirmó.
La política de la JICA durante el periodo examinado por Reuters exigía que este tipo de préstamo tuviera un tipo de interés del 0,1% y un plazo de amortización de 40 años.
La ayuda condicionada puede acarrear costes adicionales porque los beneficiarios no pueden considerar contratistas más baratos. En 2001, la OCDE recomendó poner fin a este tipo de requisitos, citando su propio estudio de 1991, según el cual pueden aumentar los costes para los países receptores hasta en un 30%.
Saori Katada, experta en política exterior japonesa de la Universidad del Sur de California, citó un estudio académico según el cual las empresas japonesas suelen cobrar más que sus homólogas de países vecinos, como China, Corea o Taiwán.
«Quizá sea de buena calidad, pero siempre es muy caro», afirmó Katada.
Otros países suelen imponer requisitos de contratación similares a las subvenciones. Los reporteros descubrieron que el 18% de todas las subvenciones relacionadas con el clima comunicadas a la OCDE entre 2015 y 2020 conllevaban tales requisitos para la totalidad o parte de la subvención.
La Unión Europea concedió 4.000 millones de dólares en subvenciones que obligaban a los beneficiarios a contratar a empresas o agencias de determinados países. Estados Unidos informó de 3.000 millones de dólares y Alemania de 2.700 millones en subvenciones con condiciones similares.
Un portavoz del Ministerio alemán de Cooperación Económica y Desarrollo declaró que sus subvenciones no exigen la contratación de empresas alemanas y que no existe una política que favorezca a los proveedores nacionales.
Sin embargo, con frecuencia requieren que los países receptores paguen a la agencia alemana de desarrollo internacional, GIZ, por servicios de consultoría y otros servicios técnicos, dijo el portavoz.
Casi toda la ayuda de la Unión Europea desde 2021 ha estado libre de tales requisitos de contratación, dijo un portavoz de la UE.
Toda la ayuda, independientemente de quién obtenga los contratos para realizar el trabajo, beneficia a los países receptores, dijo un portavoz del Departamento de Estado de Estados Unidos. El portavoz rebatió la idea de que EE.UU. hubiera impuesto condiciones de subvención que canalizaran 3.000 millones de dólares de vuelta a su propia economía. La ayuda podría haber exigido la contratación de empresas o agencias de otros países -no sólo de Estados Unidos-, dijo el portavoz, que no ofreció ejemplos concretos.
Los datos de la OCDE enumeran a empresas, organizaciones sin ánimo de lucro o agencias gubernamentales estadounidenses como las principales entidades receptoras de dinero de al menos el 80% de las subvenciones condicionadas de EE.UU. para el clima, por un total de 2.400 millones de dólares.
Esto es «parte de la misma historia de la financiación que va en la dirección equivocada», dijo Kyte."
(IRENE CASADO SANCHEZ and JACKIE BOTTS , REUTERS, 22/05/24, traducción DEEPL, enlaces en el original)
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