"la reforma eléctrica debiera ser una
prioridad de la política económica e industrial de nuestro país. ¿Qué
líneas básicas debería seguir esta reforma?
La intersección entre las curvas de
oferta y demanda de electricidad determina el precio con el que se
retribuye la producción en el mercado eléctrico. La curva de oferta se
construye, de menor a mayor, a partir de los precios ofertados por cada
una de las centrales de producción.
Estos precios, en el mejor de los
casos, reflejan sus costes de funcionamiento o costes variables. Así se
ordenan, de forma creciente en función de sus costes variables, las
energías renovables, las centrales nucleares, las centrales de carbón,
los ciclos combinados de gas natural, y las centrales de gas y de
fueloil. El coste variable de la última central que en cada momento sea
necesaria para cubrir la demanda marcará el precio que recibirán todas
las centrales con costes variables inferiores.
Por ejemplo, si la última
central es una central de ciclo combinado de gas, el precio de mercado
reflejará lo que cuesta producir electricidad con gas. Y este mismo
precio lo recibirán también las centrales nucleares o las centrales
hidráulicas, a pesar de que no tengan nada que ver sus costes de
producción de electricidad con los de una central de ciclo combinado de
gas. (...)
¿Es ésta una manera adecuada de fijar la retribución de las diferentes
tecnologías que concurren en el suministro eléctrico? Seguramente no. La
razón es sencilla: con un precio único, unas centrales no cubren sus
costes medios, y otras los cubren en exceso. (...)
¿Qué pensaríamos si en la pescadería del
mercado del barrio nos vendieran la palometa al precio de la merluza
(porque todo es pescado), y además estuviéramos obligados a comprarla a
ese precio, y además la pesca de la palometa le estuviera vedada a todo
el mundo menos a ese pescadero, y además la suya fuera la única
pescadería del barrio, de la ciudad, del país?
A los desequilibrios retributivos que se
producen en el sector eléctrico por esta causa —precio único para
tecnologías dispares y falta de libertad de entrada— hay que sumar el
hecho de que en España, las centrales nucleares e hidroeléctricas,
instaladas antes del establecimiento del marco retributivo ahora
vigente, han percibido a lo largo de su vida útil pagos regulados
adicionales que les han permitido recuperar ampliamente y sin riesgo sus
inversiones. (...)
En definitiva, este mercado sirve para bien poco: genera pérdidas
insostenibles para la gran mayoría de las centrales eléctricas, y
beneficios injustificables para las tecnologías históricas
inframarginales, típicamente, nucleares e hidroeléctricas. (...)
¿Cómo se sostiene entonces este sistema? De manera muy sencilla: para
las centrales que no pueden cubrir sus costes medios en el mercado, los
reguladores [el Gobierno y la Comisión Nacional de Energía (CNE)]
establecen pagos regulados complementarios (primas, pagos por capacidad,
incentivos a la inversión, a la disponibilidad, etc.) cuya auténtica
razón de existir no es otra que la incapacidad del mercado para
retribuir de manera suficiente tecnologías y centrales eléctricas
imprescindibles.
Sin embargo, los reguladores no extraen los beneficios
injustificados que otras centrales obtienen en el mismo mercado. Se
trata del ejemplo más extremo que pueda encontrarse de socialización de
pérdidas y privatización de beneficios. (...)
El resultado para los consumidores ha sido letal: desde la reforma
regulatoria de 1997 del sector eléctrico (instrumentada en la Ley LSE
54/97), la electricidad ha aumentado su precio en España en cerca de un
70 por ciento y ha generado, además, una deuda de los consumidores con
las empresas eléctricas de 28.000 m€, el llamado déficit tarifario
(diferencia entre los costes reconocidos a las empresas y lo que éstas
ingresan vía tarifas).
Si imputáramos la parte de esa deuda a las
tarifas que pagan los consumidores pequeños (familias y pymes) en el
recibo de la luz, las tarifas eléctricas habrían subido desde entonces
más de un 90 por ciento. La reforma de la regulación de la electricidad
es inaplazable para que la electricidad contribuya a la competitividad
de nuestra economía. (...)
La aritmética del déficit tarifario
El déficit tarifario es la diferencia
entre los costes reconocidos del suministro eléctrico (no confundir
costes reconocidos con los costes en los que realmente incurren las
empresas) y los ingresos que esas mismas empresas eléctricas recaudan a
través de precios y tarifas.
Este déficit de ingresos alcanza en órdenes
de magnitud los 28.000 millones de euros, como ya se ha apuntado. ¿Cómo
es posible que los precios de la electricidad, habiendo aumentado desde
la reforma de 1997 en más de un 70 por ciento, no hayan podido cubrir
los costes reconocidos?
Sin duda, porque los costes reconocidos
son superiores a los ingresos que generan las tarifas eléctricas, lo
cual quiere decir que los costes reconocidos se han incrementado todavía
más de lo que lo han hecho las tarifas. No es más que pura álgebra.
¿Por qué los costes reconocidos han alcanzado niveles tan poco
sostenibles para las familias y para la competitividad de la economía?
Las razones pueden resumirse en tres:
- Los precios del mercado han sido superiores a los previstos en 1997 (36 euros). Arrastrados por las subidas de los combustibles fósiles en los mercados internacionales y por la aparición de los derechos de emisión como un nuevo coste variable para las centrales térmicas, los precios del mercado alcanzaron niveles completamente inesperados en 1997, año de la reforma. (...)
- El mix energético, como consecuencia de una creciente preocupación sobre el cambio climático, ha incorporado tecnologías renovables con costes superiores a sus alternativas térmicas. (...)
- Diversas normas, de menor entidad, han incorporado servicios que no aportan valor alguno a la calidad del suministro ni a su organización y sí, sin embargo, costes innecesarios. Entre estas normas cabe citar las que regulan las subastas CESUR que sirven para la fijación de las tarifas que pagan más de 20 millones de españoles (en su gran mayoría, consumidores domésticos), o la retribución de los Comercializadores de Último Recurso (CUR), entre muchas otras.
Ante este panorama caben por tanto dos
soluciones: o se incrementan los precios que pagan los consumidores, o
se reduce el valor de los costes reconocidos a las empresas. El álgebra
del déficit tarifario no permite otra solución.
Pero a la primera
solución ya se ha recurrido —en los últimos siete años los precios ya
han subido más de un 70 por ciento— y seguir aumentándolos no sería ni
justo ni factible: los consumidores ya están pagando los precios más
altos de la Unión Europea, y la competitividad de la economía lo sufre.
La única solución por tanto pasa por revisar los costes reconocidos a
las empresas, procurando no hacer un estropicio en la seguridad jurídica
y en la confianza legítima en las normas que nos rigen a todos, porque
de otra manera se esparciría una incertidumbre ineficiente y costosa
para el conjunto de la economía.
Pero ¿qué costes reconocidos están
justificados y cuáles no? ¿Cuáles carecen de justificación y pueden ser
revisados a la baja sin incurrir en retroactividad? (...)
Veamos:
- Los costes reconocidos a la generación nuclear e hidroeléctrica carecen de justificación alguna, tal y como se deduce de lo expuesto hasta aquí. Por ello, una revisión a la baja de sus ingresos hasta un valor que remunere suficientemente sus costes variables más una tasa razonable de beneficio no infringiría el principio de seguridad jurídica sino que lo restauraría: los consumidores, y no sólo las empresas eléctricas, también son merecedores del amparo jurídico.
- Cualquier alteración del marco regulatorio de la generación renovable tendría carácter retroactivo. (...) Estos costes se establecen para cada tecnología, para cada cupo y para cada período, con el objetivo de capturar las fuertes reducciones de costes experimentadas por las energías renovables, particularmente pronunciadas en el caso de las tecnologías solares, fotovoltaica y solar de concentración. (...)
En consecuencia, los futuros aumentos del déficit tarifario debieran
atajarse a través de una revisión a la baja de los costes reconocidos a
la generación nuclear e hidroeléctrica, y no a través del freno al
cambio de modelo productivo que viene de la mano de las renovables.
Complementariamente sería necesaria la eliminación o revisión de algunas
normas innecesarias y costosas para los consumidores. (...)
Hagamos pues que los inversores compitan
por el derecho a acceder al mercado, y una vez en él, vean retribuida su
producción según un esquema de tarifas feed-in tariffs, no
fijadas administrativamente, sino a través de subastas competitivas.
Sin
duda, esto exige que el regulador (o el operador del sistema) recupere
la responsabilidad sobre la cobertura y la composición del suministro,
pero es que en esto también el mercado se ha mostrado ineficiente.
Sólo a través de la competencia por el mercado conseguiremos
que el aprovechamiento de las curvas de aprendizaje se traslade a
menores precios de la electricidad para el consumidor y la
competitividad de la economía. Pero es imprescindible salvaguardar la
seguridad jurídica de que la retribución obtenida mediante las subastas
permanecerá vigente para toda la vida útil de la inversión.
Esto
constituye un elemento esencial de este sistema de captura de los costes
de aprendizaje a favor de los consumidores y elimina barreras a la
entrada asociadas al riesgo, sólo franqueables para las grandes
empresas. (...)
Las curvas de aprendizaje que presentan las tecnologías renovables, en
proceso de maduración, hace necesario que su ritmo de implantación sea
compatible con el desarrollo de la industria y el know-how que
las sustentan.
Eso exige que el regulador tome en consideración este
extremo en la convocatoria de subastas de nueva capacidad en tecnologías
renovables, que por ello habrán de ser, al menos hasta que se alcance
su madurez, específicas para cada familia tecnológica. (...)
El conjunto de revisión a la baja de los ingresos de las centrales
nucleares e hidroeléctricas y la eliminación o revisión de normas
innecesarias, como las mencionadas a título de ejemplo, permitiría
disminuir los costes del suministro en órdenes de magnitud en torno a
los 3.000 millones de euros al año.
De esta manera, con el nivel de
tarifa actual (a valores constantes) y siguiendo la senda de penetración
de las energías renovables en los términos y plazos contemplados, por
ejemplo, en el Plan de Energías Renovables vigente (PER 2011-2020), no
se producirían nuevos aumentos del déficit tarifario cuya amortización y
coste financiero ya son parte de la tarifa actual. (...)
Esto quiere decir, simplemente, que el
desarrollo de la generación procedente de energías renovables a partir
de las diferentes tecnologías no es la causa del déficit tarifario ni de
los altos costes de la electricidad para la economía española. La causa
no es otra que la mala regulación, la incompetencia nacida con la
reforma de 1997, realimentada y cebada hasta el ridículo.
Y muy al contrario, el desarrollo de las
tecnologías renovables, además de ser perfectamente compatible con la
progresiva amortización del déficit tarifario manteniendo constantes los
precios de la electricidad, es necesario para contribuir al cambio de
modelo productivo que necesita la economía española, si en su desarrollo
los reguladores son capaces de no caer otra vez en la trampa de una mal
llamada liberalización." (Economistas frente a la crisis, 23/12/2012)
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