"En el pasado, los economistas que evaluaban los resultados de las políticas industriales se centraban a menudo en indicadores como los aranceles de importación, captando sólo dimensiones limitadas de tales medidas y confundiendo sus objetivos con otros. Una nueva generación de investigaciones adopta un enfoque más productivo y llega a conclusiones muy diferentes.
A medida que los responsables políticos de todo el mundo adoptan la política industrial en pos de una amplia variedad de objetivos - resistencia de la cadena de suministro, tecnologías verdes, ventajas geopolíticas, buenos empleos - el debate sobre su eficacia está alcanzando su punto álgido. Por lo general, este debate se presenta como uno en el que la economía sólida está directamente del lado de los escépticos. "Hay argumentos de peso contra la política industrial en economía", afirmaba un comentario reciente, y su adopción "no hace más que malgastar dinero y distorsionar la economía".
Pero se trata de una visión cada vez más anticuada. Aunque en general es cierto que los economistas de la corriente dominante han respondido a la política industrial con una hostilidad visceral desde al menos la década de 1970, las cosas han cambiado rápidamente, debido a la nueva investigación académica que está menos impulsada por la hostilidad ideológica a la intervención del gobierno y mejor basada en métodos empíricos rigurosos. Esta reciente cosecha de investigaciones aporta pruebas más fehacientes de cómo funciona realmente la política industrial, mejorando la calidad de los debates que en el pasado arrojaban más calor que luz sobre la cuestión. Y la comprensión más matizada y contextual de dichas políticas por parte de los investigadores arroja una valoración generalmente más positiva.
Las políticas industriales son complejas, y cuantificarlas a efectos de análisis puede resultar difícil. Consideremos, por ejemplo, el reciente impulso de China en el sector de la construcción naval. Con el objetivo de convertirse en el mayor país constructor de barcos en una década, China desplegó una multitud de políticas, incluidas subvenciones a la producción, subvenciones a la inversión y subvenciones a la entrada. Hubo muchos cambios en el camino, como en 2009, cuando los responsables políticos dejaron de promover la entrada y se centraron en la consolidación de la industria.
En el pasado, los economistas se centraban con demasiada frecuencia en indicadores simples como los aranceles de importación, captando sólo dimensiones limitadas de la política industrial y confundiendo sus objetivos con otros (como aumentar los ingresos públicos o jugar a la política de intereses especiales). Algunas investigaciones recientes han adoptado un enfoque más productivo. Por ejemplo, un proyecto comparativo de la OCDE cuantifica las políticas industriales mediante una contabilidad exhaustiva de la actividad gubernamental, centrándose en el gasto público asignado específicamente a objetivos de política industrial. Un equipo de economistas dirigido por dos de nosotros (Réka Juhász y Nathan Lane) aplica el procesamiento del lenguaje natural a los inventarios de políticas disponibles públicamente para generar una clasificación detallada de las políticas industriales.
Este último trabajo está aportando nuevos e importantes conocimientos. Para empezar, la política industrial ha sido omnipresente y su prevalencia es anterior al reciente aumento de su uso y prominencia en los debates públicos. Además, ya no es apropiado, si es que alguna vez lo fue, identificar la política industrial con políticas comerciales proteccionistas y orientadas hacia el interior; las políticas industriales contemporáneas suelen tener como objetivo la promoción de las exportaciones.
Y la prevalencia de las políticas industriales tiende a aumentar con la renta: las economías avanzadas las utilizan con más frecuencia e intensidad que los países en desarrollo. La mejora de los métodos de inferencia causal también está llevando a los economistas a revisar sus puntos de vista. Tradicionalmente, los economistas evaluaban los efectos de la política industrial examinando si las industrias que recibían más ayuda gubernamental funcionaban mejor, llegando generalmente a una conclusión negativa.
Ahora se reconoce que ese trabajo correlacional es poco informativo, porque no puede distinguir entre los casos en que la política industrial es útil y los que no lo son. Las investigaciones más recientes utilizan técnicas estadísticas modernas para evitar inferencias engañosas.
Estas técnicas se han aplicado a una amplia variedad de casos, incluidos episodios históricos de promoción de industrias nacientes (como el textil, la construcción naval y las industrias pesadas); esfuerzos públicos de investigación y desarrollo a gran escala (como en la "carrera espacial" entre Estados Unidos y la Unión Soviética); y políticas selectivas basadas en el lugar y dirigidas a empresas o industrias específicas (como en el impulso manufacturero estadounidense durante la Segunda Guerra Mundial y las subvenciones regionales europeas contemporáneas).
Los resultados de esta investigación son mucho más favorables a la política industrial, tendiendo a encontrar que tales políticas - o accidentes históricos que imitan sus efectos - han conducido a menudo a efectos a largo plazo grandes y aparentemente beneficiosos en la estructura de la actividad económica.
Por ejemplo, la interrupción de las importaciones francesas durante el bloqueo napoleónico estimuló la industrialización francesa en la hilatura mecanizada del algodón mucho después del final de las guerras napoleónicas. Estos resultados son coherentes con lo que defienden los partidarios de fomentar las industrias nacientes. Los estudios de programas públicos recientes para subvencionar la inversión en regiones atrasadas de Gran Bretaña e Italia han encontrado igualmente fuertes efectos positivos en la creación de empleo.
Aunque estos estudios no pueden dar una respuesta definitiva sobre si la política industrial funciona en general, sí son informativos sobre la prevalencia de los fallos del mercado a los que se dirige la política y sobre sus efectos a largo plazo. Los estudios más recientes también arrojan luz sobre la antigua controversia acerca de la contribución de la política industrial al milagro económico de Asia Oriental. Los primeros estudios económicos sobre el ascenso de Asia Oriental sostenían que las políticas industriales eran, en el mejor de los casos, ineficaces.
Los análisis más recientes, que prestan más atención a la estructura de los vínculos ascendentes y descendentes en estas economías, llegan a conclusiones mucho más optimistas. Por citar un ejemplo, los estudios sobre el impulso a la industria química pesada de Corea del Sur (HCI), una política industrial histórica - y controvertida - aplicada por el Presidente Park Chung-hee en la década de 1970, concluyeron que la política fomentaba el crecimiento de las industrias seleccionadas, tanto a corto como a largo plazo. Los efectos de la HCI sobre la productividad y las exportaciones fueron positivos.
Los críticos de las políticas de Asia Oriental pensaban que los gobiernos nunca podrían elegir los sectores adecuados porque carecían de información sobre dónde eran más prominentes los fallos del mercado. El economista de Princeton Ernest Liu ha proporcionado recientemente una guía útil para los responsables políticos que se enfrentan a una economía en la que las imperfecciones del mercado se producen en múltiples sectores vinculados entre sí.
En tales circunstancias, subvencionar los sectores anteriores suele minimizar los errores políticos. Liu demuestra que las políticas aplicadas en China y durante el ICH de Corea del Sur se ajustaron a estas orientaciones. Algunos comentaristas han criticado recientemente la política industrial del Presidente estadounidense Joe Biden porque "carece de una base económica rigurosa". La realidad es que ya existe mucha y buena investigación económica sobre política industrial.
Aunque más investigación siempre es beneficiosa, la nueva literatura ya nos está proporcionando mejores evaluaciones de las políticas industriales en toda su diversidad, valorando las consecuencias de ejemplos históricos y contemporáneos, e iluminando cómo dichas políticas funcionan o fracasan en función de sus instrumentos y objetivos, y de las estructuras económicas imperantes."
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