"Estudio del impacto de la introducción de un impuesto sobre las viviendas vacías en el mercado inmobiliario francés.
-El impuesto de 1999 redujo la tasa de viviendas vacías en un 13% en los municipios gravados, en comparación con el grupo de control.
-El impuesto fue especialmente eficaz para reducir la desocupación a largo plazo.
-La mayoría de las viviendas vacías se convirtieron en primera residencia.
Resumen
La desocupación es un fenómeno común en los países desarrollados. Los responsables políticos tratan de reducir la desocupación por considerarla un reto para la asequibilidad de la vivienda , especialmente en las grandes ciudades. Gravar las viviendas vacías se está convirtiendo en una herramienta cada vez más popular entre los legisladores y, sin embargo, este instrumento nunca se ha evaluado adecuadamente. Este artículo ofrece la primera evaluación de un impuesto sobre la vivienda vacía. En primer lugar, desarrollo un modelo para comprender los mecanismos de creación de viviendas vacías. A continuación, utilizo el marco cuasi-experimental de la introducción de un impuesto sobre la vivienda vacía en Francia en 1999 para identificar el efecto causal directo del impuesto sobre la tasa de viviendas vacías. Utilizando un exhaustivo conjunto de datos administrativos, que contiene información sobre cada unidad de vivienda en Francia desde 1995 hasta 2013, implemento un enfoque de diferencia en diferencias combinado con una estrategia de emparejamiento de puntuación de propensión. Los resultados sugieren que el impuesto supuso un descenso del 13% en las tasas de desocupación entre 1997 y 2001. El impacto se concentra especialmente en la desocupación a largo plazo. Los resultados también sugieren que la mayoría de las viviendas vacías se convirtieron en primera residencia.
Introducción
Las viviendas vacías son un fenómeno relativamente común en los países occidentales. En 2005, las tasas de desocupación ascendían al 10% en la zona euro (Eiglsperger y Haine, 2009) y al 12,7% en EE.UU.1 Mientras que para los economistas cierto nivel de desocupación parece intrínseco al funcionamiento de los mercados, políticos y activistas han criticado esta situación, argumentando que las altas tasas de desocupación son indeseables y deben abordarse para mejorar la asequibilidad de la vivienda. De hecho, el acceso a la vivienda ha empeorado en los últimos años, como sugiere la creciente proporción de los ingresos de los hogares que se gasta en vivienda. Se han propuesto diversas intervenciones para hacer frente a la desocupación, desde un impuesto sobre las viviendas vacías hasta la conversión forzosa en viviendas sociales. Evaluar el efecto de tales intervenciones a nivel local es crucial para comprender el papel que desempeñan los gobiernos y las autoridades locales en la configuración de los incentivos de los propietarios en el mercado de la vivienda.
En este trabajo, exploto un experimento natural para identificar el efecto causal de gravar las viviendas vacías. Evalúo el contexto francés en el que se implantó un impuesto sobre la vivienda vacía en algunos municipios en 1999. Que yo sepa, ésta es la primera evaluación de la introducción de un impuesto sobre la vivienda vacía y la primera vez que se utilizan datos administrativos para este fin. Utilizo un exhaustivo conjunto de datos administrativos para medir las tasas de desocupación y aplico una estrategia de emparejamiento por diferencias en diferencias (DID) para comparar los municipios que estaban sujetos al impuesto con aquellos en los que no se aplicaba.
La demanda de vivienda ha aumentado en los países de la OCDE en los últimos años como consecuencia de la migración neta y la reducción de las restricciones crediticias (Andrews, 2010). Del mismo modo, otros aspectos demográficos también han estado presionando la demanda de vivienda, como el envejecimiento y la disminución del tamaño medio de los hogares. En un contexto de baja elasticidad de la oferta, que caracteriza a los paíseseuropeos2, los aumentos de la demanda de vivienda tienden a capitalizarse en precios más altos. Esta situación se ve agravada por la elevada densidad de población, la escasez de suelo y la rigidez de la normativa sobreconstrucción3. Además, debido a la concentración de población en zonas urbanas, los mercados de la vivienda tienden a ser más estrechos en las grandes ciudades.
Puede parecer paradójico que una situación de creciente demanda de vivienda y oferta inelástica coexista con niveles considerablemente altos de desocupación en muchos países europeos. Es crucial entender por qué existe desocupación y si representa un fallo del mercado o un resultado óptimo en equilibrio. La literatura anterior ha identificado las fricciones del mercado como la principal fuente de vacantes (Merlo y Ortalo-Magne, 2004). Sin embargo, la desocupación también puede ser el resultado de una decisión racional del propietario. Por ejemplo, en un contexto de fuerte protección del inquilino, como es el caso del mercado de alquiler francés, un propietario puede preferir dejar un piso vacante en lugar de alquilarlo si teme el riesgo de impago del alquiler. Del mismo modo, si la incertidumbre sobre la evolución de los precios de la vivienda o de los alquileres es elevada, un propietario puede decidir esperar antes de vender o alquilar y, por tanto, optar por mantener la vivienda vacía durante más tiempo.
La presencia de vacantes friccionales y de viviendas inactivas combinada con una situación de estrechez de los mercados inmobiliarios puede incitar a los gobiernos a intervenir para mejorar la asequibilidad de la vivienda. En particular, los responsables políticos pueden tratar de compensar las distorsiones causadas por la regulación de los inquilinos y el problema de la opción real gravando las unidades vacantes. Como afirman Kline y Moretti (2014), la presencia de distorsiones preexistentes es uno de los argumentos que pueden justificar la aplicación de políticas basadas en el lugar de residencia. Además, centrarse en la reducción de la desocupación puede ser una forma más rápida y sencilla de aumentar la capacidad residencial que promover la construcción de nuevas viviendas.
No obstante, los beneficios de reducir la desocupación podrían ir más allá de los fines redistributivos. De hecho, algunos datos empíricos sugieren que las viviendas vacías pueden tener otras consecuencias sociales indeseables debido a externalidades negativas. En primer lugar, las concentraciones de viviendas vacías o ejecuciones hipotecarias tienden a reducir el valor de las propiedades de la zona (Lee, 2008, Fitzpatrick, 2012, Glaeser et al., 2018). En segundo lugar, el aumento de la percepción de inseguridad también se ha identificado como una consecuencia de la concentración de viviendas vacías, lo que puede conducir a un aumento de la tasa de delincuencia y dañar la cohesión social (Immergluck y Smith, 2006, Ellen et al., 2013). Por lo tanto, la justificación de la intervención gubernamental para reducir la desocupación proviene tanto del potencial efecto redistributivo de utilizar más intensivamente el parque de viviendas actual como de la reducción de las externalidades negativas que conlleva la desocupación.
Históricamente, los gobiernos han intervenido en el mercado de la vivienda de diversas maneras. Pero pocos han abordado directamente la reducción de la desocupación debido al limitado conjunto de herramientas disponibles. La dificultad para definir y medir la desocupación, sobre la que todavía no hay consenso (de La Morvonnais y Chentouf, 2000), es otro reto importante. No obstante, en los países de la OCDE ha habido algunas iniciativas encaminadas a reducir las tasas de vacantes. Los Países Bajos han optado históricamente por despenalizar la okupación.4 En EE.UU., los gobiernos locales han promulgado ordenanzas de registro de propiedades vacías para llevar un mejor control de las unidades desocupadas. Se exige a los propietarios que notifiquen el mantenimiento de la propiedad y, por lo general, se les cobra una tasa en el momento del registro (Schilling, 2009).
A medida que aumenta el interés por un impuesto sobre las viviendas vacías, cada vez son más los países que aplican esta política. Desde abril de 2013, los ayuntamientos del Reino Unido pueden optar por cobrar a las viviendas desocupadas hasta un 50% más del impuesto municipal, un impuesto sobre la vivienda. Jerusalén también ha implantado una especie de impuesto sobre las viviendas desocupadas en forma de duplicación del Arnona (un impuesto municipal sobre la propiedad) para los inmuebles que lleven vacíos más de seis meses. Que yo sepa, no hay estudios que evalúen la ampliación del impuesto municipal en el Reino Unido ni del Arnona en Jerusalén.
En Francia, en 1999 se introdujo un impuesto sobre las viviendas vacías denominado taxe sur les logements vacants o TLV en unidades urbanas de más de 200.000 habitantes que presentaban un desequilibrio sustancial entre la oferta y la demanda de vivienda. El impuesto se amplió a otros municipios en 2006 y se modificó de nuevo en 2013. Aunque la política lleva mucho tiempo en vigor, aún no existe ningún estudio empírico sólido que evalúe su impacto.
Que yo sepa, el único intento de evaluar el impacto de un impuesto sobre las viviendas vacías es el realizado por Blossier (2012) en el contexto de Francia. Aprovecha la ampliación del impuesto en 2006 a algunas ciudades para identificar el efecto mediante una estrategia de emparejamiento por puntuación de propensión (PSM). Utiliza datos del censo nacional, que proporciona datos sobre la tasa de desocupación cada 9 años, y concluye que el impuesto es ineficaz a la hora de reducir las tasas de desocupación. Desgraciadamente, la frecuencia espaciada de los datos del censo dificulta la estrategia de identificación.
Desgranges y Wasmer (2000) proponen un modelo teórico para evaluar un impuesto sobre la desocupación en el que los alquileres de equilibrio se determinan como resultado de un equilibrio de negociación de Nash entre demandantes de vivienda y propietarios en un mercado de la vivienda con fricciones estocásticas de búsqueda en ambos lados. En su escenario, la desocupación puede ser el resultado de un desajuste estocástico por parte de los propietarios, que pueden mantener un poder de negociación para fijar niveles de alquiler más altos mediante el racionamiento de las existencias. En este contexto, gravar las viviendas vacías aumenta los incentivos de los propietarios a alquilarlas a un precio más bajo porque aumenta su coste de oportunidad de dejarlas vacías. Además, esta política debería aumentar el poder de negociación de los demandantes de vivienda en el mercado inmobiliario y permitirles extraer algún excedente adicional ejerciendo presiones a la baja sobre los niveles de alquiler.
Sin embargo, en su modelo no se contempla la posibilidad de que los propietarios mantengan voluntariamente sus unidades fuera del mercado. En este trabajo, desarrollo un modelo teórico para comprender mejor la desocupación voluntaria y el impacto potencial de un impuesto introduciendo una restricción de participación en el modelo de Desgranges y Wasmer (2000). En concreto, permito que los apartamentos estén inactivos y evalúo cómo un impuesto sobre la desocupación puede afectar al parque de viviendas inactivas. El modelo predice que un impuesto sobre las viviendas vacías aumentará el número de viviendas vacías y reducirá el stock de viviendas inactivas y los alquileres a corto plazo. En los registros oficiales, la vacante total se mide como la suma de las vacantes abiertas más el stock inactivo. Dado que el aumento de vacantes abiertas es menor que la disminución del stock inactivo, el modelo también predice una disminución del total de vacantes.
Compruebo empíricamente estas predicciones aprovechando el hecho de que el impuesto sobre las viviendas vacías en Francia sólo se introdujo en algunos municipios. Esto me permite aplicar una estrategia de diferencias en diferencias combinada con un emparejamiento de puntuaciones de propensión. Construyo un grupo de control a partir de los municipios no gravados que compartían sólo uno de los dos criterios del grupo gravado y los pondero en función de su similitud con los municipios del grupo gravado.
Los resultados sugieren un impacto negativo y significativo de la aplicación de la TLV equivalente a una disminución de 0,8 puntos porcentuales de la tasa de vacantes, lo que implica una disminución del 13% de las vacantes. Este resultado es robusto al uso de diferentes especificaciones, al cambio del grupo de control y a varias otras pruebas de robustez. También constato que el efecto es un 50% mayor en los municipios con un nivel inicial de vacantes elevado. Mis resultados contradicen los de Blossier (2012), que mostraban un impacto limitado del impuesto en la reducción de la vacante.
El efecto se concentra en la desocupación de larga duración, lo que sugiere que un impuesto sobre la desocupación puede ser, en efecto, una herramienta eficaz para reintroducir en el mercado unidades de vivienda que llevaban mucho tiempo sin utilizarse. Por último, constato que la mayoría de las unidades vacantes parecen haberse trasladado a residencias principales, mientras que no encuentro ningún impacto significativo sobre la nueva construcción a medio plazo.
Este documento también se relaciona con la abundante rama de la literatura que evalúa empíricamente el impacto de las políticas de vivienda. Una vertiente de la literatura se centra en las políticas del lado de la demanda, normalmente las ayudas a la vivienda. La evidencia reciente muestra que los subsidios de vivienda pueden tener efectos inflacionistas debido a la baja elasticidad de la oferta (en Francia, Laferrère y Le Blanc, 2004, Fack, 2005 y Trevien, 2014 y en otros lugares, Gibbons y Manning, 2006; Kangasharju, 2003, Susin, 2002). En particular, debido a la rigidez a corto plazo de la oferta, parte del beneficio del gobierno se traslada directamente al propietario a través de un aumento del precio. Otra vertiente de la literatura investiga la eficiencia de las políticas de oferta, como la construcción subvencionada. Varios autores en EE.UU. han evaluado los efectos indirectos de los Créditos Fiscales para Viviendas de Bajos Ingresos (LIHTC) sobre el valor de la propiedad, obteniendo pruebas dispares (Di y Murdoch, 2013, Ellen et al., 2007, Nguyen, 2005)
En cuanto a las pruebas empíricas relativas a las viviendas vacías, la cantidad de investigaciones es más escasa. En Cheshire et al. (2015), los autores identifican el papel desempeñado por la planificación urbana en la determinación de las tasas de vacantes en los mercados locales de vivienda. Señalan el efecto neto de dos fuerzas opuestas en juego: un efecto de coste de oportunidad y un efecto de desajuste. Sus conclusiones sugieren que las políticas restrictivas de planificación local dan lugar a tasas de vacantes más elevadas, lo que significa que el efecto de desajuste domina sobre el efecto de coste de oportunidad.
El artículo está organizado de la siguiente manera: en la sección 2, desarrollo un modelo teórico para comprender mejor la creación de vacantes. En la Sección 3, describo el marco institucional y las particularidades de la aplicación del impuesto. En 4 Datos, 5 Estrategia empírica, presento los datos y la estrategia empírica utilizada en el análisis. En la Sección 6 se presentan los principales resultados, en la Sección 7, las pruebas de robustez y en la Sección 8, los resultados sobre otros resultados explorando los mecanismos existentes detrás del efecto. La sección 9 concluye."
(Traducción realizada con la versión gratuita del traductor DeepL.com)
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