"La UE se ha presentado durante mucho tiempo como un vehículo para establecer la unidad política entre los países europeos. Sin embargo, como escribe Dalibor Rohac, esta búsqueda de una "unión cada vez más estrecha" corre el riesgo de ignorar la diversidad subyacente del continente europeo. Basándose en un nuevo libro, sostiene que Europa debería abandonar el objetivo de la unidad política y, en su lugar, replantear la UE como una plataforma para gestionar las relaciones entre los países europeos y aprovechar los beneficios de la cooperación y el comercio.
La última década no ha sido amable con la Unión Europea. En primer lugar, una crisis bancaria y de deuda soberana devastó la periferia mediterránea de la eurozona. Grecia, que estuvo a punto de impagar su deuda y salirse de la moneda común, perdió más de una cuarta parte de su producción nominal durante la prolongada recesión económica.
A continuación, la UE sufrió una crisis de refugiados, con la llegada de casi dos millones de solicitantes de asilo a las costas europeas en un solo año (2015), una oleada de atentados terroristas y un referéndum que condujo a la enconada salida de un influyente Estado miembro, el Reino Unido. Muchos de sus desencuentros con Estados Unidos, proveedor de la seguridad europea, han sido de carácter crónico y han trascendido a la mercurial presidencia de Donald Trump.
La pandemia de Covid-19 se ha cobrado un gran número de víctimas y ha empeorado drásticamente las perspectivas fiscales de todos los gobiernos europeos. Mientras que la guerra de Rusia contra Ucrania proporcionó un nuevo sentido de unidad para la alianza occidental y mientras que los refugiados ucranianos han sido recibidos en la UE con los brazos abiertos, el hecho de que una guerra a gran escala estallara en la vecindad inmediata de la UE es un testimonio de la incapacidad de la UE para actuar como una fuerza estabilizadora y como un elemento de disuasión contra sus adversarios. Peor aún, el frente cohesionado de la UE frente a la agresión rusa no ha estado exento de fricciones y recriminaciones por los vínculos energéticos de Alemania con Rusia o por los prolongados esfuerzos de Hungría por desbaratar la integración de Ucrania en la UE y la OTAN.
En lugar de fortalecer a la UE, el cúmulo de crisis y choques externos ha aumentado la preocupación por el futuro de Europa, su lugar en el mundo y su capacidad para afrontar el cambio. El nuevo y sombrío estado de ánimo se aleja de lo que el politólogo italiano Giandomenico Majone denominó en su día "una cultura política de optimismo total", que caracterizó al proyecto europeo desde su creación.
Bajo la anterior administración, la UE estaba destinada a introducir una forma cualitativamente nueva de gobierno en Europa, a superar las atávicas divisiones europeas y a servir de vehículo de progreso. Como tal, el jurista de la Universidad de Nueva York Joseph Weiler señala que la integración europea rara vez se ha justificado a través de los medios tradicionales de legitimidad de entrada/salida o de proceso/resultado. Las deficiencias de la UE como sistema de gobierno democrático son evidentes desde hace tiempo, al igual que la incapacidad del bloque para proporcionar algunos bienes públicos esenciales a escala europea. En su lugar, "la justificación de la acción y su fuerza movilizadora se derivan [...] del ideal perseguido, del destino a alcanzar, de la tierra prometida que espera al final del camino".
Visto a través de estas lentes hiperambiciosas, es difícil evitar la sensación de que la UE ha sido un fracaso. Sus problemas financieros no han impulsado la creación de una capacidad fiscal común, a pesar del modesto paquete de recuperación post-pandémico. La UE está más lejos que nunca de ser un actor coherente en la escena mundial, y mucho menos una superpotencia mundial.
¿Cuál es su opinión sobre China, por ejemplo? Los documentos oficiales han mantenido que China es simultáneamente el "socio negociador" de la UE, un "competidor" y un "rival sistémico". Hay menos ambigüedad respecto a Rusia -cómo no iba a haberla tras el reciente comportamiento del régimen-, pero el apoyo práctico de la UE a Ucrania sigue estando muy por detrás del procedente de Estados Unidos.
No es difícil ver las raíces de este fracaso. El economista de Harvard Dani Rodrik ha identificado una tensión entre el Estado-nación, la democracia y las formas profundas de integración económica internacional (o coordinación de políticas). La UE choca a menudo con las mayorías democráticas de los Estados miembros. Hay tres respuestas posibles. Una, dejar de lado algunas iniciativas comunes, especialmente si suscitan controversia dentro de los Estados miembros. Dos, aceptar un déficit democrático cada vez mayor, en el que la política nacional se ve cada vez más limitada por normas y reglamentos que vienen del exterior. Tres, esperar la aparición de una toma de decisiones democrática a nivel supranacional.
Para las élites europeas, la tercera opción resulta natural. En ausencia de mecanismos de democracia supranacional, en la práctica da paso a la segunda opción, alimentando una creciente desconfianza en las instituciones comunes. Pero también hay otro problema. Como dice el filósofo holandés Luuk van Midelaar, la UE pretende sustituir la política caótica y violenta de antaño por una forma más ordenada de organización política y de toma de decisiones basada en las normas y la tecnocracia. Este enfoque puede funcionar de maravilla, a menos que la política de los acontecimientos se imponga, a veces de forma violenta. En esas circunstancias, la experiencia de la Comisión, el acervo y el "método comunitario" no sustituyen el liderazgo y la negociación intergubernamental, especialmente en un continente marcado por la diversidad, el pluralismo y el desacuerdo.
Reformular la UE
En un nuevo libro, sostengo que la respuesta adecuada a los problemas de Europa no es la desesperación ni el rechazo del proyecto de integración en general. Se trata más bien de replantear la UE como una plataforma, necesariamente defectuosa, para gestionar las relaciones entre los países europeos y aprovechar los beneficios de la cooperación y el comercio. Puede que el proyecto de integración no conduzca a ninguna tierra prometida ("una unión cada vez más estrecha"), pero sus instituciones, normas y relaciones que vinculan y limitan a los gobiernos nacionales han sido eminentemente útiles al crear un espacio para la competencia económica, la negociación y la cooperación política.
En la práctica, este replanteamiento se basa en el reconocimiento de que la UE no es una entidad única y monolítica, sino más bien una serie de proyectos de integración funcionalmente separados que funcionan en paralelo. No hay ninguna razón inherente por la que la pertenencia al mercado único de la UE tenga que coincidir con la pertenencia al Espacio Schengen, con la participación en la Política Agrícola Común o con la unión monetaria. Y, de hecho, esos proyectos de integración no siempre se solapan. Numerosos miembros de la UE no tienen intención de adherirse al euro. Los no miembros de la UE, como Noruega o Suiza, están en el mercado único, mientras que Irlanda no está en el Espacio Schengen.
La "separación" de la UE no requiere cambios drásticos en los tratados europeos. Lo que es más importante, requiere un cambio en los hábitos mentales de los líderes europeos y de las propias instituciones de Bruselas. En lugar de considerar que las nuevas iniciativas políticas son, por defecto, soluciones de talla única, las políticas europeas pueden surgir de coaliciones organizadas horizontalmente de miembros (y no miembros) bajo la cláusula de "cooperación reforzada", con las instituciones europeas desempeñando principalmente un papel de apoyo y no de liderazgo.
Este enfoque, que implicaría asociaciones voluntarias de unidades políticas democráticas y autónomas, proporcionaría una respuesta más orgánica al reto de la responsabilidad democrática -con frecuencia conceptualizado por el Trilema de Rodrik- que el esfuerzo esencialmente utópico de crear una democracia europea de arriba abajo. En consecuencia, neutralizaría gran parte de la oposición al proyecto europeo, que se basa en la preocupación, no injustificada, de que la pertenencia a la UE supone una vía única hacia una mayor delegación de la toma de decisiones en Bruselas, en detrimento de los gobiernos nacionales.
Esta agenda no es "antieuropea" o "euroescéptica" en ningún sentido significativo, sino todo lo contrario. Es descaradamente proeuropea, tanto en el sentido de que desea la prosperidad y la paz para el continente europeo como en el sentido de que considera que la UE y gran parte de su arquitectura institucional son componentes importantes de su éxito. En todo caso, son los autodenominados profetas de la "unión cada vez más estrecha" los que condicionan su apoyo a Europa a que el continente acepte su programa institucional y político. Por el contrario, ha llegado el momento de abrazar a Europa tal y como existe, y no simplemente como una abstracción o como un hipotético estado final. La complejidad pluralista y difícil de manejar de Europa es una característica, no un defecto. Los que pretenden aplicar enfoques descendentes a la elaboración de políticas de la UE deberían tomar nota.
Para más información, véase el nuevo libro del autor, Governing the EU in an Age of Division (Edward Elgar Publishing, 2022)"
(Dalibor Rohac es investigador principal del American Enterprise Institute y del Humanities Research Institute de la Universidad de Buckingham, LSE, 22/11/22; traducción DEEPL)
No hay comentarios:
Publicar un comentario