"Mi opinión sobre… La Austeridad
Esta publicación forma parte de una serie en curso en la que expongo mis puntos de vista sobre cuestiones significativas en economía, economía política, política, fiscalidad y contabilidad. Debe leerse en ese contexto. Proporciona una visión general de una posición que he desarrollado a lo largo de muchos años de escritura y análisis, más que un tratamiento exhaustivo del tema. Si desea explorar estas ideas con más detalle, la lista de lecturas al final de esta publicación es un buen lugar para empezar.
Toda la serie "Opinión sobre" está disponible aquí.
Introducción
La austeridad es la política económica más consequential aplicada en Gran Bretaña en mi vida, y se construyó sobre una mentira.
Durante catorce años, y contando, se nos ha dicho que el Estado no tenía otra opción que recortar el gasto, congelar los salarios y reducir los servicios porque el país no podía permitirse hacer otra cosa. He pasado gran parte de la última década y media argumentando, con todo el detalle que puedo reunir, que cada parte de esa afirmación era falsa.
Era falsa cuando George Osborne la hizo por primera vez en 2010, seguía siendo falsa cuando sucesivos cancilleres conservadores la repitieron, y es falsa ahora que un gobierno laborista está haciendo una versión del mismo argumento mientras se esfuerza mucho por no usar la palabra.
A continuación quiero exponer qué es realmente la austeridad, cómo se construyó la narrativa que la sostuvo, por qué la analogía doméstica que la sustenta no puede sobrevivir al contacto con cómo funciona realmente un gobierno que emite moneda, qué aportó la austeridad cuando se juzga según sus propios objetivos declarados, y por qué un cambio de partido gobernante no ha significado, hasta ahora, un cambio en la economía subyacente.
Qué es la austeridad
La austeridad se confunde a menudo con la existencia de un déficit gubernamental, y esa confusión hace mucho trabajo a favor de quienes quieren defenderla.
Un déficit simplemente significa que un gobierno ha gastado más en un año de lo que ha recaudado en impuestos. La austeridad es algo completamente distinto. Es una elección política para restringir el gasto público en relación con las necesidades de la sociedad y la economía a las que sirve, independientemente de que exista un déficit, independientemente de que la economía necesite apoyo, e independientemente del daño que esa restricción cause a las personas que dependen de los servicios que se recortan. Ambas cosas se mezclan constantemente, la mayoría de las veces por personas que quieren sugerir que, dado que los déficits son comunes, la austeridad no puede estar ocurriendo realmente, o que, dado que existe un déficit, la austeridad debe ser la única respuesta responsable al mismo.
Ninguna de estas afirmaciones resiste el escrutinio. Gran Bretaña tuvo déficit en cada uno de los catorce años que estoy analizando aquí, y durante la mayor parte de ese período el gobierno nos dijo que no tenía otra opción que recortar el gasto como resultado. Eso nunca fue un hecho sobre los déficits. Fue una elección sobre prioridades, disfrazada de hecho aritmético.
Es importante ser preciso sobre esto porque la vaguedad del lenguaje utilizado por quienes niegan la austeridad cumple un propósito. Si la austeridad puede redefinirse a voluntad, primero como eliminación de un déficit, luego como reducción de la deuda en proporción a la economía, luego como mera contención de la tasa de crecimiento del gasto, entonces la definición que sea conveniente en cada momento siempre puede usarse para afirmar que la austeridad ha terminado, o que nunca existió realmente, o que fue simplemente una gestión doméstica prudente.
Lo que yo entiendo por austeridad, y lo que creo que cualquiera que describa honestamente la última década y media debería entender por ella, es la restricción deliberada del gasto público por debajo del nivel necesario para mantener y mejorar los servicios, los pagos de la seguridad social y la inversión pública que una sociedad funcional requiere, llevada a cabo en nombre de la responsabilidad fiscal cuando ninguna responsabilidad de ese tipo lo exigía.
Cómo se construyó la narrativa
La versión de la austeridad que la mayoría de la gente en Gran Bretaña recuerda comienza en 2010, cuando David Cameron y George Osborne llegaron al cargo habiendo heredado un déficit que había crecido notablemente debido a la crisis financiera mundial de 2008.
Esa crisis, conviene recordarlo claramente, comenzó en el sector bancario privado de Estados Unidos y se extendió a través de los mercados financieros interconectados de todo el mundo. No fue causada por el gasto del gobierno británico en escuelas, hospitales o seguridad social. Cameron y Osborne, no obstante, construyeron una narrativa en la que el anterior gobierno laborista había sido imprudente con el dinero público, en la que esa imprudencia explicaba el tamaño del déficit, y a la que la única respuesta responsable era un programa sostenido de recortes de gasto descrito, en varios momentos, como necesario para evitar que Gran Bretaña se quedara sin dinero, para proteger la capacidad del país de pedir prestado en los mercados internacionales, y para restaurar lo que se llamaba credibilidad fiscal. Cada elemento de esa narrativa era erróneo, y la evidencia para afirmarlo estaba disponible en ese momento para cualquiera que estuviera dispuesto a mirarla honestamente.
El Reino Unido emite su propia moneda y pide prestado en esa moneda. Nunca corrió ningún riesgo real de no poder hacer frente al servicio de su deuda, porque un gobierno en esa posición siempre puede pedir a su propio banco central que cree el dinero necesario para hacer frente a un pago que vence.
La comparación que Osborne establecía con frecuencia con Grecia, que no tenía moneda propia porque usaba el euro y no podía crear dinero para cumplir con sus propias obligaciones, era económicamente analfabeta más que meramente conveniente desde el punto de vista retórico.
Mientras tanto, casi toda la opinión económica seria sostiene que en una recesión, o ante una, un gobierno debería aumentar su gasto para compensar el colapso de la actividad del sector privado, no reducirlo y arriesgarse a una recesión más profunda. Osborne hizo lo contrario, y en la práctica gran parte del gasto gubernamental adicional de esos años se financió en cualquier caso a través del programa de flexibilización cuantitativa del Banco de Inglaterra en lugar de a través del tipo de endeudamiento que la narrativa de la austeridad implicaba que estaba llevando al país a la ruina.
La narrativa también dependía de presentar a ciertos grupos como la fuente del problema. Cameron y Osborne, y gran parte de la prensa que los apoyaba, describían a los solicitantes de la seguridad social como personas que tomaban más del Estado de lo que contribuían, utilizando un lenguaje sobre "esforzados" y "holgazanes" que no tenía base en la evidencia sobre quién reclamaba apoyo y por qué.
Ese encuadre hizo un trabajo político real. Intentaba hacer que los recortes a la seguridad social parecieran justicia en lugar de crueldad, y hacer que cualquiera que se opusiera a esos recortes pareciera que defendía el abuso del sistema en lugar de defender a personas que necesitaban ayuda. He visto cómo una versión de ese mismo truco retórico se ha repetido en la década actual, y volveré a eso.
El mito doméstico subyacente a la narrativa
Nada de esta narrativa de la austeridad habría funcionado sin un mito más profundo y persistente debajo, y es la idea de que las finanzas de un gobierno nacional funcionan como las de un hogar.
Un hogar tiene que ganar o pedir prestado dinero antes de poder gastarlo, y si gasta más de lo que gana durante el tiempo suficiente, se vuelve insolvente. Los políticos y comentaristas repiten versiones de esta comparación constantemente con respecto al gobierno, diciéndonos que el país debe vivir dentro de sus posibilidades, que no podemos gastar dinero que no tenemos, y que un canciller responsable tiene que equilibrar las cuentas de la misma manera que lo hace una familia responsable. Es una comparación intuitiva, y es completamente errónea cuando se aplica a un gobierno que emite su propia moneda.
Un gobierno que emite moneda no necesita recaudar dinero a través de impuestos antes de poder gastar. Gasta primero. Cada vez que el Tesoro instruye al Banco de Inglaterra para realizar un pago, ya sea una pensión, el salario de un médico o un pago a una empresa de construcción que edifica un hospital, se crea dinero nuevo en ese momento.
La recaudación de impuestos ocurre después, y su propósito no es financiar el gasto que ya ha ocurrido. Su propósito es gestionar el nivel de demanda en la economía, prevenir la inflación del dinero que se ha creado y gastado, y dar forma a la distribución del ingreso y la riqueza dentro de la sociedad.
Este es el marco que la teoría monetaria moderna ha hecho más claro que cualquier otro cuerpo de pensamiento económico, y una vez que se entiende, toda la arquitectura de la economía de la austeridad comienza a verse muy diferente. Un gobierno que no puede quedarse sin su propia moneda no puede ser forzado a la austeridad por el tamaño de su déficit. Solo puede elegir la austeridad, por razones políticas, y luego disfrazar esa elección como necesidad.
Esta distinción no es un tecnicismo. Explica por qué la deuda que supuestamente la austeridad debía controlar en realidad aumentó de alrededor de un billón de libras en 2010 a cerca de dos billones y medio de libras para 2023 y 3 billones de libras para 2026, incluso mientras el gasto en los servicios de los que la gente depende se recortaba año tras año. La afirmación de que la austeridad ofrecería disciplina fiscal fracasó según la propia medida elegida por el gobierno. Lo que ofreció en su lugar fue una década de crecimiento más débil, lo que a su vez significó que se recuperaron de la economía ingresos fiscales más bajos de los que se habrían recaudado de otro modo, lo que significó que el déficit persistió independientemente de cuánto se recortara, porque recortar el gasto público en una economía débil reduce aún más esa economía y disminuye la base impositiva que supuestamente los recortes estaban protegiendo.
Lo que catorce años de austeridad realmente ofrecieron
El registro de lo que ocurrió después de 2010 es ahora lo suficientemente largo y está lo suficientemente bien documentado como para que haya pocas excusas para fingir que todavía está en disputa.
La financiación de las autoridades locales se recortó en casi un cuarenta por ciento en términos reales en los años siguientes, y los efectos se mostraron primero en la atención social, donde los concejos redujeron el apoyo disponible para las personas mayores y discapacitadas que dependían de él, y luego se extendieron a otros servicios que dependen de un gobierno local funcional, desde bibliotecas hasta mantenimiento de carreteras y servicios infantiles.
Los ingresos reales de la mayoría de los trabajadores apenas se movieron durante la mayor parte de una década, incluso mientras los ingresos en la parte superior de la distribución seguían aumentando, de modo que la desigualdad se amplió durante un período que se suponía que era de sacrificio compartido.
La reducción de los pagos de la seguridad social, incluida la introducción de medidas como el llamado "impuesto a las habitaciones vacías", quitó ingresos directamente a algunos de los hogares más pobres del país al mismo tiempo que la flexibilización cuantitativa inflaba el valor de los activos en poder desproporcionado de los ricos.
Los servicios públicos que estuvieron infrafinanciados durante este período entraron en la pandemia en un estado más débil del que deberían haber tenido. El Servicio Nacional de Salud, que no vio recortado su presupuesto directamente pero sí vio crecer su financiación mucho más lentamente de lo que la demanda requería, entró en 2020 con menos capacidad para absorber un shock de la que habría tenido un servicio con los recursos adecuados.
Lo mismo es cierto para la atención social de adultos, los equipos locales de salud pública y la infraestructura más amplia de preparación que un estado bien financiado mantiene precisamente para poder responder cuando ocurre algo inesperado. La austeridad no causó la pandemia, pero dejó a Gran Bretaña considerablemente menos capaz de hacer frente a una, y el costo humano de eso no debería tratarse como una nota al pie.
También vale la pena exponer claramente lo que no sucedió, porque las promesas hechas en apoyo de la austeridad eran específicas y comprobables. Osborne argumentó que recortar el gasto público liberaría al sector privado para invertir y crecer, llenando el espacio dejado por un estado más pequeño. En cambio, las empresas que enfrentaban una demanda de consumo más débil, porque las personas que de otro modo habrían estado gastando tenían menos dinero para gastar, redujeron su propia inversión y contratación.
La teoría detrás de esta idea de Osborne, que a veces se llama contracción fiscal expansiva, sostenía que la reducción del endeudamiento gubernamental reduciría el costo del capital y aumentaría la confianza empresarial lo suficiente como para compensar el impacto directo en la demanda de los recortes del gasto público. No funcionó en el Reino Unido, no funcionó en los países de la eurozona que aplicaron políticas similares con aún mayor severidad, y los economistas cuyo trabajo se citó para apoyarla, en particular un artículo sobre deuda y crecimiento de Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff, demostraron más tarde que contenía errores básicos que socavaban las conclusiones sobre las que los políticos habían construido su política.
Un canciller diferente, el mismo libro de reglas
Sería conveniente, y encajaría en una historia política sencilla, si la austeridad hubiera terminado cuando el gobierno conservador que la inició finalmente dejó el cargo. No fue así. Rachel Reeves, como Canciller del gobierno laborista elegido en 2024, se ha vinculado a reglas fiscales que exigen que el gasto corriente sea cubierto por los ingresos fiscales dentro de un período renovable, y ha tratado el cumplimiento de esas reglas autoimpuestas como si fueran leyes de la economía en lugar de elecciones políticas que ella sola ha tomado. Cuando las previsiones sugirieron que sus objetivos podrían no cumplirse, la respuesta no fue cuestionar si los objetivos tenían sentido, sino encontrar nuevas reducciones en el gasto, incluidos cambios en las prestaciones por discapacidad que habrían empujado a cientos de miles de personas, incluidas decenas de miles de niños, a la pobreza según la propia evaluación de impacto del gobierno, una evaluación que no se publicó hasta después de que la política ya se hubiera anunciado.
Quiero ser preciso sobre la continuidad aquí, porque a menudo se oculta con el lenguaje. Reeves evitó usar la palabra austeridad, y su gobierno a veces ha afirmado que la austeridad terminó bajo la administración anterior. Pero si el gasto sigue siendo restringido en relación con lo que los servicios y los beneficiarios de la seguridad social necesitan, y si la restricción se impone para satisfacer una regla fiscal que la propia canciller inventó en lugar de cualquier límite financiero genuino, entonces la austeridad es lo que está ocurriendo en la práctica, sea cual sea la etiqueta que se le ponga.
Los pagos de combustible de invierno se retiraron a millones de pensionistas antes de una reversión parcial.
Las prestaciones por discapacidad fueron objeto de recortes que solo se abandonaron parcialmente después de una rebelión de los diputados de la bancada de atrás.
Se ha dicho a los departamentos que encuentren ahorros en un contexto en el que la canciller insiste, repetida y erróneamente, en que no hay dinero para hacer otra cosa.
Las propias reglas fiscales merecen ser examinadas, porque se tratan en el debate político y mediático como si fueran características fijas del paisaje económico en lugar de invenciones con una historia corta y poco distinguida.
Gordon Brown introdujo la primera versión moderna en 1997 para tranquilizar a los mercados financieros de que un gobierno laborista entrante no se comportaría de manera irresponsable. Desde entonces ha habido al menos cinco versiones sustancialmente diferentes, creadas por cancilleres de ambos partidos principales, revisadas siempre que la versión anterior demostraba ser imposible de cumplir, y ninguna de ellas ha logrado ofrecer la estabilidad o disciplina que se suponía que debían representar.
Reeves heredó esta tradición y, en lugar de romper con ella, añadió su propia versión a la lista. No hay una ley de la naturaleza ni de la economía que exija que un gobierno equilibre el gasto corriente con los ingresos fiscales en un plazo de cinco años, ni en ningún otro período. Es una preferencia, elegida porque indica seriedad a los comentaristas e instituciones financieras que han absorbido la misma analogía doméstica que subyace a toda la narrativa de la austeridad.
Respondiendo a los escépticos
Hay objeciones al argumento que he expuesto aquí que merecen un tratamiento serio, porque provienen de personas que han reflexionado cuidadosamente sobre estas cuestiones en lugar de simplemente repetir un eslogan.
La primera y más persistente objeción es que si el gobierno realmente puede crear dinero sin restricción financiera, entonces nada le impide gastar sin límite, y el resultado sería una inflación descontrolada que dañaría precisamente a los hogares más pobres que el argumento pretende proteger. Esta objeción es importante, y no debe ser descartada. Pero malinterpreta lo que afirma el marco de la teoría monetaria moderna.
El argumento no es que el dinero sea un recurso ilimitado que pueda crearse sin consecuencias. Es que la verdadera restricción al gasto público no es financiera sino real, es decir, la disponibilidad de mano de obra, habilidades, materiales, energía y capacidad ambiental en la economía en un momento dado. Si un gobierno gasta más allá de lo que la economía real puede suministrar, el resultado es la inflación, y los impuestos existen precisamente para gestionar ese riesgo retirando dinero de la circulación cuando la demanda amenaza con superar lo que la economía puede producir.
Este es un marco para un gasto disciplinado guiado por restricciones de recursos reales, no una licencia para el gasto ilimitado. La diferencia entre decir que el dinero es el límite y decir que la capacidad real es el límite suena abstracta, pero cambia todo sobre cómo debería comportarse un gobierno responsable en una recesión, cuando la capacidad real está ociosa y el gasto debería aumentar, en comparación con cómo debería comportarse cuando la economía está cerca del pleno empleo y el riesgo de inflación es genuino.
La segunda objeción, planteada con más fuerza por quienes recuerdan las industrias nacionalizadas y las finanzas públicas de la década de 1970, es que los gobiernos liberados de la disciplina de las reglas fiscales han demostrado históricamente ser incapaces de controlar el gasto, y que las reglas fiscales introducidas por primera vez en 1997 fueron una respuesta necesaria a una historia real y reciente de prodigalidad que las precedió. Hay algo de sustancia en la preocupación subyacente, incluso si el relato histórico es menos sencillo de lo que a menudo se presenta.
Las dificultades económicas de la década de 1970 tuvieron múltiples causas, incluidos los shocks del precio del petróleo y un sistema de tipos de cambio fijos que restringía la política de maneras que ya no se aplican a un gobierno que opera con una moneda flotante, y el préstamo solicitado al Fondo Monetario Internacional en 1976 es entendido ahora por muchos historiadores económicos como de escala innecesaria, y se solicitó y concedió en medio de la confusión sobre el verdadero estado de las finanzas públicas más que por la magnitud del gasto excesivo en sí mismo.
La lección que se debe extraer de ese período no es que un gobierno que emite moneda deba someterse a reglas arbitrarias inventadas décadas después por cancilleres que buscan cobertura política. Es que las decisiones de gasto deberían tomarse con referencia a las condiciones económicas reales, evaluadas honesta y continuamente, en lugar de estar regidas por objetivos fijos que no tienen en cuenta si la economía está en recesión o en auge, y que en la práctica han sido revisados o abandonados cada vez que resultaban inconvenientes.
La tercera objeción es que enfatizar el papel del Estado en la creación de dinero y la gestión de la economía corre el riesgo de subestimar el valor genuino de la restricción, y que un gobierno sin restricciones fiscales perdería la disciplina que mantiene a raya el despilfarro y la ineficiencia. Este es un punto justo, y nada en el argumento expuesto aquí niega que el gasto público deba ser examinado, que el despilfarro deba minimizarse y que la relación calidad-precio sea importante en la prestación de los servicios públicos.
El argumento no es que la disciplina sea innecesaria. Es que la disciplina impuesta actualmente a través de las reglas fiscales no tiene casi nada que ver con la eficiencia genuina o la relación calidad-precio, y casi todo que ver con un objetivo arbitrario para la relación entre gasto e impuestos que no guarda ninguna relación necesaria con si un gasto particular está bien o mal juzgado.
Un gobierno podría examinar el gasto rigurosamente, exigir evidencia de relación calidad-precio en cada departamento, y aun así rechazar la idea de que el gasto total debe ser limitado según una regla sin más base que la preferencia política del canciller que esté en el cargo en ese momento. Reconocer que el Estado puede crear dinero no es un argumento en contra de una buena gestión. Es un argumento a favor de juzgar las decisiones de gasto por sus méritos en lugar de contra un techo financiero ficticio.
Conclusiones
La austeridad nunca fue una respuesta a la necesidad económica. Fue, y sigue siendo, una elección política disfrazada de tal, hecha primero por David Cameron y George Osborne en 2010 y continuada en esencia, si no en nombre, por Rachel Reeves y Keir Starmer desde 2024. Ahora parece que Andy Burnham perpetuará la tradición.
La narrativa que la sostuvo desde el principio descansaba en una analogía doméstica que no describe cómo funciona realmente un gobierno que emite moneda, y en un conjunto de afirmaciones específicas sobre deuda, endeudamiento y responsabilidad fiscal que no han resistido el escrutinio en ningún momento de los catorce años desde que se hicieron por primera vez. La deuda que la austeridad debía controlar se más que duplicó. El crecimiento que debía desencadenar no llegó. Los servicios públicos y el sistema de seguridad social que debilitó entraron en una pandemia mundial con menos capacidad de hacer frente de la que deberían haber tenido, y las personas que soportaron el mayor costo durante todo el proceso fueron desproporcionadamente aquellas que menos podían permitirse soportarlo.
No creo que la respuesta sea un gobierno que gaste sin tener en cuenta la capacidad real de la economía, y nunca he defendido eso. Lo que creo es que la disciplina que requieren las finanzas gubernamentales debe basarse en las restricciones genuinas de mano de obra, habilidades, materiales, energía y capacidad ambiental, gestionadas honesta y continuamente, en lugar de en reglas fiscales arbitrarias que cambian cada pocos años y que han sido abandonadas sistemáticamente en el momento en que se volvían inconvenientes para el canciller que las inventó. Hasta que los políticos de todos los partidos estén dispuestos a decir esto claramente, seguiremos repitiendo el mismo error, restringiendo el gasto que las personas y los servicios públicos necesitan mientras lo llamamos prudencia, y fingiendo que una elección hecha en Westminster es en realidad una ley de la economía que no deja otra opción. No lo es, y nunca lo fue. (...)"
(Richard Murphy, blog, 10/07/26, traducción Deep Seek)
