"Propuestas de hacienda funcional frente al desconcierto fiscal
No
hay notica política procedente de Cataluña que no despierte pasiones
nacionales. Ha ocurrido de nuevo con el preacuerdo entre Esquerra
Republicana de Catalunya y el Partit del Socialistes de Catalunya para
investir a Salvador Illa como nuevo presidente de la Generalitat. En el preacuerdo de gobierno se
prevé un sistema tributario, muy parecido al concierto de País Vasco y
Navarra, donde la “Generalitat gestione, recaude, liquide e inspeccione
todos los impuestos soportados por Cataluña y aumente sustancialmente la
capacidad normativa”. La “aportación catalana a las finanzas del Estado
integra la aportación por el coste de los servicios que el Estado
presta a Cataluña y la aportación a la solidaridad… a través un
porcentaje de participación en los tributos”, una especie de “cupo”
catalán como el que se calcula de forma un tanto opaca para País Vasco y
Navarra.
Las reacciones sobre la ruptura de la solidaridad no se han hecho esperar. El PP ha hablado de un “golpe de Estado fiscal”. Los barones socialistas se han opuesto al acuerdo denunciándolo
como un atentado a la igualdad. Estas reacciones viscerales sólo tienen
sentido desde el punto de vista neoclásico de los impuestos, donde
estos son necesarios para financiar el gobierno. Pero esta perspectiva
de los impuestos procede de la época del patrón oro, sistema monetario
superado hace ya décadas, y está obsoleta.
Analizar
el preacuerdo desde la perspectiva de la teoría monetaria moderna (TMM)
puede ayudar a serenar el debate. También contribuye a mitigar los
históricos sentimientos de agravio comparativo que tanto han envenenado
los debates sobre la financiación autonómica y que llegaron al paroxismo
con la desafortunada expresión «Espanya ens roba».
Revisando la función de los impuestos desde la perspectiva de la TMM
Empecemos por una comprensión sobre la función de los tributos en un sistema de moneda fiduciaria. Primera sorpresa: estos no financian el gasto público.
El Estado tiene necesidad de aprovisionarse y lo hace entregando, su
moneda, es decir, créditos fiscales a sus proveedores y trabajadores. El
Estado emite una moneda que aceptamos porque la necesitamos para pagar
nuestra deuda tributaria. Por tanto la TMM invierte la secuencia
tributaria: el Estado tiene que entregar a los ciudadanos aquello que
sirve para pagar los impuestos antes de que podamos hacerlo. Los
impuestos también sirven para mejorar la distribución al cancelar poder
adquisitivo entre los más adinerados aunque nuestro escasamente
progresivo sistema tributario apenas consigue tal efecto.
Esta perspectiva nos permite entender el enfoque de la hacienda funcional.
Frente a la visión de que un Estado debe equilibrar sus cuentas
públicas, que inspira tanto los tratados de la UE como la reforma del
artículo 135 de la Constitución, se impone la alternativa de que debemos
equilibrar la economía. En otras palabras, el gobierno debe reducir los
impuestos o aumentar el gasto público cuando el desempleo es alto. El
gobierno debe aumentar los impuestos o bajar el gasto público en la
situación —hogaño casi milagrosa por infrecuente— de que un alto nivel
de empleo pueda desencadenar un episodio de inflación. Desde esta
perspectiva, el déficit fiscal es una variable residual que resulta de
las políticas que equilibran la economía.
Identidad de saldos sectoriales
Otro concepto relevante es la ‘identidad de saldos sectoriales’.
Todo pasivo financiero es necesariamente el activo financiero de otra
persona. Por tanto, la suma de todos los activos financieros de la
economía es idéntica a la de todos los pasivos financieros. Si dividimos
la economía entre el sector público y el sector privado entonces la
deuda pública es, por identidad contable, el ahorro financiero neto del
sector privado. Si seccionamos la economía en tres sectores, público,
privado doméstico y resto del mundo, encontraremos que la suma de sus
posiciones financieras netas es exactamente igual a cero. Esta identidad
se refleja en la ilustración facilitada a continuación cuya simetría se
deriva de esta identidad. Ergo, si un territorio tiene un superávit
comercial con el resto del mundo, entonces está adquiriendo activos
financieros que son un pasivo financiero para el resto del mundo. Estos
activos normalmente serán devengados por el sector privado doméstico.
En
cambio, si un territorio tiene un déficit comercial entonces está
generando pasivos financieros para el resto del mundo. Si pretendemos
que su gobierno tenga un superávit fiscal, esto resultará en un
creciente endeudamiento del sector privado doméstico tanto con el
gobierno como con el resto del mundo. Es una posición financiera
peligrosa, como la que vivió la España de Zapatero con el celebrado superávit fiscal que
precedió al estallido de la burbuja inmobiliaria. Es crucial advertir
que la posición financiera normal del gobierno es deficitaria porque el
sector privado desea acumular moneda del Estado.
Soberanía monetaria
Por último, hay que mencionar el concepto de no convertibilidad.
El emisor de una divisa que no incorpora la promesa de convertirla a
oro o a otra divisa a un precio determinado ni emite deuda denominada en
la divisa de otra potencia jamás será insolvente. En cambio, una
administración local no emite su propia moneda divisa y por tanto tiene
que conseguirla vía impuestos o deuda para financiar su gasto público.
La
no convertibilidad de una divisa bajo régimen flotante es una situación
envidiable. Desafortunadamente, la situación de España, desde su
entrada en el Sistema Monetario Europeo primero y en el euro después, es
ambigua. Por una parte es uno de los 18 estados emisores del euro, una
divisa no convertible. Por otra parte el Estado español ha aceptado
someterse a reglas de déficit y deuda completamente disfuncionales que
limitan su capacidad de aplicar políticas fiscales discrecionales de
carácter anticíclico. Esta situación complicará el análisis del
“concierto” propuesto para Cataluña pero es crucial para entender la
posición que desarrollaré a continuación.
¿Solidarios o insolidarios?
El concierto —llámame mentiroso, Montero—,
que ahora se pretende trasladar a Cataluña ¿equivale a menos
solidaridad de los catalanes con el resto de España? Desde el punto de
vista de los ciudadanos de Cataluña la situación apenas cambia: los
impuestos seguirán destruyendo su poder de compra y no irán destinados a
financiar nada. Ignoramos si los catalanes se beneficiarán de alguna
reducción impositiva por vivir bajo un régimen de concierto fiscal pero
pensemos que algunas comunidades autónomas sometidas al régimen común,
como Madrid, han eliminado de facto el impuesto sobre el patrimonio, una
medida tributaria regresiva que beneficia a las grandes fortunas,
mientras que el País Vasco no lo ha hecho. Así pues, nada garantiza que
los catalanes vayan a pagar menos impuestos. En cualquier caso ningún
ciudadano es más solidario que otro por pagar los tributos que la ley
les exige. Los catalanes y madrileños en promedio pagan más que los
extremeños o castellano manchegos simplemente porque tienen en promedio
mayor nivel de renta.
Tampoco
el pago de un “cupo” al Estado nos dice nada acerca de la supuesta
solidaridad o insolidaridad de los vascos y navarros ya que esas
transferencias al Estado suponen la cancelación de esos créditos
fiscales. El cupo no financia nada.
Desde
el punto de vista del gasto, ¿mejorará el nivel de prestaciones que
reciban los ciudadanos de Cataluña? Hay una queja histórica de
infracinanciación de la Comunidad Autónoma. Si examinamos la ejecución
del gasto público por las comunidades autónomas existe evidencia de que
los ciudadanos que viven en los territorios forales se han beneficiado
de mayores niveles de gasto. Esto puede deberse a preferencias
ideológicas en la composición del gasto público de las administraciones
autonómicas. Pero también puede deberse a que la financiación per cápita
que han conseguido el País Vasco y Navarra es muy superior a la que el
Estado ha facilitado a los territorios de régimen común. Pero Cataluña,
Castilla-La Mancha y Extremadura, comunidades autónomas dentro del
régimen común, han podido ejecutar un nivel de gasto público per cápita
muy superior al de Madrid. Estos datos cuestionan el relato victimista
de los nacionalistas catalanes. El contraste entra Navarra y Madrid es
sonrojante, casi el doble de gasto per cápita para la primera.
Sin
embargo, considero que este es el resultado inevitable de las políticas
impuestas por nuestra pertenencia a una unión monetaria con un fuerte
sesgo hacia la austeridad fiscal. El Estado podría haber transferido
mayores cantidades a todas las comunidades autónomas para asegurar
mayores niveles de bienestar y equilibrio territorial si su actuación
fiscal no hubiese estado sometido a reglas fiscales absurdas. Los altísimos niveles de desempleo que padecemos indican que contamos con un amplísimo espacio fiscal para hacerlo.
Uniones monetarias sin uniones fiscales
El
preacuerdo propone un cambio metodológico en la financiación de
Cataluña. Bajo un “concierto” la financiación de la administración
pública catalana ya no dependería de una transferencia desde el Estado
sino de la cesión de créditos fiscales que hasta ahora los ciudadanos
catalanes entregaban a la AEAT. El presupuesto disponible para la
Generalitat podría resultar en mayores recursos bajo un régimen de
concierto aunque los cálculos dependerán del ciclo económico, del
importe del “cupo” catalán acordado y de las competencias que retenga el
Estado que impliquen ejecución de gasto público en Cataluña.
Conviene advertir que el modelo no está exento de riesgos para
los territorios que operan bajo un régimen de concierto en caso de
crisis económica. Para entender esto pensemos que el régimen de
concierto, llevado al extremo, es un antecedente de unión monetaria sin unión fiscal,
como el euro. De hecho, al igual que en la zona euro, se imponen reglas
de gasto, déficit y deuda que una comisión integrada por el Estado y
los gobiernos vasco y navarro acuerdan de forma opaca y sin debate
democrático.
En
la zona euro no existe ninguna instancia federal capaz de ejecutar
gasto público que pueda dirigirse de forma discrecional hacia una región
que sufre un shock asimétrico. Hasta que el BCE se mostró dispuesto a
comprar deuda emitida por los estados, eso suponía que solo había una
salida posible a una crisis asimétrica como la que sufrió el Sur de
Europa a partir de 2009: austeridad y devaluación interna.
En
el caso de País Vasco y Navarra, y, en el futuro, Cataluña, una crisis
económica podría provocar una caída de la recaudación. Como son regiones
sin capacidad de emitir moneda, una caída de la recaudación implica
riesgo de insolvencia e impago de su deuda pública y por consiguiente
una fuerte presión para reducir el déficit público recortando
prestaciones y gasto público. Tal fue la experiencia de Puerto Rico o de
los países del Sur de Europa en la UE entre 2010 y 2012. Durante la
reciente epidemia de COVID-19 País Vasco y Navarra fueron las
comunidades autónomas que sufrieron las mayores caídas en sus ingresos.
Como explica el Informe de la AIReF sobre Ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2020 la
“caída
de ingresos por la crisis, que podría suponer entre 3 décimas y cerca
de 1,5 puntos en las CC.AA. de régimen común, y se espera muy superior
en las de régimen foral.”
En
los territorios de régimen común el Estado no podía dejar de realizar
las transferencias comprometidas en los presupuestos generales del
Estado. Afortunadamente para el País Vasco y Navarra, el Estado “toleró”
mayores niveles de déficit en estos territorios gracias a la suspensión
de las reglas de gasto y déficit decretada en la zona euro. Pero, ante
una grave epidemia, los incrementos de gasto público de esas
administraciones fueron demasiado tímidos, sin duda lastrados por un
excesivo conservadurismo fiscal de las administraciones públicas vascas y
la caída en los ingresos corrientes que podrían comprometer la
calificación de la deuda pública vasca. Por tanto la extensión del
sistema de concierto conlleva un fuerte riesgo de imprimir un sesgo
procíclido al gasto público si no modificamos el actual marco
institucional de hacienda “responsable”.
Afortunadamente
sí existen políticas de gasto público ejercidas desde el Estado y una
instancia fiscal “federal”, la Seguridad Social. En caso de una crisis
económica en esos territorios las transferencias del resto del Estado en
forma de pensiones de jubilación y otras prestaciones como las del
desempleo pueden ejercer un efecto anticíclico. Los nacionalistas,
imprudentemente salvo que quisieran establecer su propia divisa, llevan
años pidiendo la transferencia de la Seguridad Social. Además el
concierto hasta ahora ha sido sostenible para las administraciones
locales vascas y navarra porque el gasto territorializado, incluyendo
las transferencias de la Seguridad Social, ha sido favorable al País
Vasco.
Esta
función fiscal anticíclica que puede ejercer el Estado central sigue
existiendo pese a que ha estado reiteradamente en riesgo porque la zona
euro carece de un banco central que actúe como debe. Si el BCE se niega a
comprar nuestra deuda la capacidad del Estado de acudir con una
política discrecional en apoyo de las administraciones que operan bajo
el régimen del concierto la función anticíclica está periclitada. En
2024, por ejemplo, el BCE ha dejado de actuar como comprador de último
recurso de nuestra deuda pública y eso limita la capacidad de nuestro
estado en caso de que se produzca una crisis económica.
Mercantilismo autonómico
Existe
otra razón que explica la sostenibilidad de las haciendas vascas y
navarra. Se deriva del análisis de saldos sectoriales y su relación con
el comercio internacional e interregional. Estas regiones cuentan con un
fuerte tejido industrial lo cual implica que seguramente han mantenido
un superávit por cuenta corriente positivo durante años. Es decir, el
empresario y el ahorrador vasco han conseguido acceder a activos
financieros creados por otras administraciones públicas. Las
administraciones forales, con su reducido nivel de déficit público, no
habrían podido hacerlo en igual medida. El modelo del concierto, como el
euro para Alemania, es favorable para economías netamente exportadores:
el resto del mundo les suministramos los activos financieros en las que
sus clases pudientes quieren mantener sus ahorros. Más les vale a
Euskadi y Navarra evitar un déficit comercial porque entonces la
capacidad del sector privado para acumular ahorro financiero empezará a
disiparse con celeridad. Cataluña tiene también un fuerte tejido
industrial que seguramente haga posible al sector privado catalán
acceder a ahorro financiero neto a través de las exportaciones al resto de España. Esto
puede parecer positivo para catalanes, vascos y navarros pero en
realidad es un infortunio: sus ciudadanos están entregando el fruto de
su esfuerzo a los ciudadanos de otros territorios a cambio de que sus
capitalistas puedan acumular mayores beneficios.
En conclusión
Así pues, una comprensión de la teoría monetaria moderna nos permite varias cosas.
- No
podemos afirmar nada acerca de la supuesta insolidaridad de los
ciudadanos del País Vasco, Cataluña y Navarra con los del resto del
Estado. Estas valoraciones carecen totalmente de sentido.
- Existen
discriminaciones por el lado de las prestaciones que reciben los
ciudadanos de sus gobiernos autonómicos pero esto tiene poco que ver con
el régimen tributario. El Estado podría haber implantado un sistema de
financiación autonómica más generoso y equilibrado de no haber primado
los criterios arbitrarios sobre reglas de gasto y déficit que nos impone
la pertenencia a la zona euro. Las altísimas tasas de desempleo
españolas nos informan de que el Estado disponía de un amplísimo espacio
fiscal para hacerlo.
- Nos
obliga a hacer preguntas acerca de la sostenibilidad de ese modelo e
identifica algunos riesgos para el caso de una crisis asimétrica.
Permitir que cada vez más comunidades autónomas —recordemos que sin
capacidad de emisión monetaria— asuman toda la recaudación puede
imprimir una mayor volatilidad de carácter procíclico a la ejecución del
gasto público.
- Todo
lo anterior nos plantea la necesidad de que una instancia federal o
central tenga las herramientas para asegurarle a la ciudadanía el máximo
nivel de bienestar y garantizar la estabilidad macroeconómica.
Algunas propuestas modestas
En
base a mi comprensión de la TMM me permito hacer las siguientes
propuestas para salir del desconcierto fiscal en el que nos ha metido la
perspectiva neoclásica sobre los impuestos.
- Establecer
unas reglas tributarias con tipos impositivos mínimos que impidan la
competencia fiscal a la baja. En la UE tal acuerdo existe sobre el papel
pero no en la práctica. Países como Irlanda, Luxemburgo y Países Bajos,
de facto o de iure, aplican tipos impositivos reducidos a las grandes
sociedades mercantiles. Parece justo exigir un mínimo de lealtad en un
territorio en el que se protege el derecho a mover capitales libremente.
- Garantizar
un mínimo nivel de bienestar en todo el Estado mediante un paquete de
prestaciones para los ciudadanos con independencia del territorio en el
que vivan. Podría incluir un plan de empleo garantizado o de transición,
un estándar mínimo de prestaciones de salud, un sistema educativo bien
financiado y un parque público de vivienda de alquiler social.
- Necesitamos
alguna instancia “federal” capaz de aumentar los impuestos si fuera
menester para ampliar el espacio fiscal del Estado. Por ejemplo podría
ser necesario liberar recursos reales para dedicarlos a un plan
ambicioso de transición energética. Aunque soy muy crítico con el
carácter profundamente regresivo de las cotizaciones, mantendría la
Seguridad Social como competencia del Estado. Mi propuesta sería que el
Estado tuviera capacidad de implantar un tributo sobre el patrimonio en
todos los territorios.
- Exigir
un marco institucional que no limite la capacidad de gasto público del
Estado para poder aplicar políticas de gasto discrecionales dirigidas en
caso de crisis económica. Personalmente prefiero la salida del euro y
recuperar la peseta pero un acuerdo con los otros estados miembros de la
UE que obligara al BCE a actuar como comprador de último recurso de
nuestra deuda pública también valdría (les deseo suerte negociando con
nuestros socios del Norte).
- Un
programa de inversiones públicas para revitalizar la España que se está
quedando atrás —las dos Castillas, Asturias, Canarias partes de Aragón,
Galicia y Extremadura—, que podría incluir, entre otras ideas, la
recuperación de las cajas de ahorro o la creación de otra tipología de
entidades de crédito local, el fortalecimiento de la red ferroviaria de
media distancia, la revitalización de las oficinas de Correos y un
acuerdo para el impulso del sistema nacional de ciencia con centros
ubicados por todo el territorio.
Desde
la perspectiva de la TMM y con un programa que garantizase estos
mínimos no habría ningún obstáculo a extender el sistema del concierto a
todas las comunidades autónomas. Además el rencor sobre agravios
comparativos y comunidades infrafinanciadas desaparecería. De hecho la
publicación de saldos fiscales territorializados dejaría de tener
interés. Sería mejor olvidarse de ellos y dejar de publicarlos.
Por
último, recordemos que esta sensación de agravio de los catalanes y de
otras regiones de España no habría surgido sin la política de austeridad
permanente que nos ha impuesto nuestra pertenencia a la zona euro." (Stuart Medina Miltimore, blog, 05/09/24)
