“Les propongo como presidente de uno de los países más hermosos de la
tierra, y de los más ensangrentados y violentados, acabar la guerra
contra las drogas y permitir que nuestro pueblo viva en paz”
Gustavo Petro, primer discurso ante la ONU
Existe una convicción creciente en la opinión pública internacional
de que la estrategia de guerra contra las drogas impulsada por Estados
Unidos y sus aliados en todo el mundo durante más de medio siglo fue un
rotundo fracaso. Esa estrategia antinarcóticos militarizada naufragó en
su propósito de reducir la producción de sustancias psicoactivas
ilegales, que no dejó de crecer año tras año. Tampoco fue efectiva en la
contención del consumo y menos aún en reducir los problemas de salud
pública de los usuarios.
Los países productores de materia prima
para la elaboración de drogas ilegales, como es el caso de la coca en
Colombia y de la amapola en Afganistán, han sido los más castigados por
la intervención exterior y la violencia extrema de las mafias del
narcotráfico consolidadas con la política represiva. Dichas
organizaciones criminales se han adueñado de los principales resortes de
poder de los respectivos Estados, aliándose con dirigentes políticos,
fiscales, policías, jueces, militares y terratenientes para aumentar su
influencia y conservar la impunidad.
El fracaso de la guerra contra las drogas
El Gobierno de
Colombia ha tomado la iniciativa mundial en proponer un cambio de
paradigma en el tratamiento del comercio mundial de drogas psicoactivas.
En su primera intervención ante la Asamblea General de la ONU, en
septiembre de 2022, el presidente Gustavo Petro esbozó los fundamentos
de la política de drogas de Colombia durante su presidencia. Una
política nacional de drogas completamente opuesta a la de sus
antecesores, enmarcada en un proyecto estratégico de lucha contra el
cambio climático como prioridad absoluta. Abandonar la inútil y
perjudicial guerra contra las drogas para centrar los esfuerzos en
combatir el uso de combustibles fósiles fue la principal idea-fuerza de
su alocución.
Consciente de que ambos cambios de rumbo deben
articularse en un contexto de cooperación internacional, Petro formuló
este enorme desafío: “¿Qué es más venenoso para la humanidad, la
cocaína, el carbón o el petróleo? El dictamen del poder ha ordenado que
la cocaína es el veneno y debe ser perseguida, así ella solo cause
mínimas muertes por sobredosis, y más por las mezclas que provoca su
clandestinidad dictaminada, pero en cambio el carbón y el petróleo deben
ser protegidos, así su uso pueda extinguir a toda la humanidad. Estas
son las cosas del poder mundial, cosas de la injusticia, cosas de la
irracionalidad, porque el poder mundial se ha vuelto irracional”.
La necesidad de una nueva política internacional de
drogas estuvo presente en el encuentro que mantuvieron Gustavo Petro y
el presidente mexicano, Manuel López Obrador, en noviembre de 2022 en
México. Ambos mandatarios convocaron a una gran conferencia de
dirigentes de la región con el fin de “rediseñar y replantear la
política de drogas”, según se indicó entonces en un comunicado conjunto
de las dos cancillerías.
Manuel López Obrador declaró unos días
más tarde: “El presidente Gustavo Petro tiene una propuesta, la esbozó,
dio a conocer los lineamientos generales. La idea es atender más lo
preventivo, el que se pueda evitar que la gente, sobre todo los jóvenes,
por necesidad, se dediquen a estas actividades ilícitas”. Y aseguró que
su Gobierno coincide con esos lineamientos. Ambos presidentes promueven
desde entonces conjuntamente un cambio de paradigma en la lucha
antidrogas que apunte a las causas estructurales del consumo, poniendo
énfasis en la cuestión de la demanda que genera la persistencia de la
oferta.
En apoyo de la política de drogas del Gobierno de
Colombia se manifestaron también los países con políticas progresistas
integrados en el Grupo de Puebla, durante la reunión que mantuvieron en
noviembre de 2022 en Santa Marta. El comunicado final
del VIII Encuentro de mandatarios y expresidentes de estos países sitúa
los nuevos términos del debate: “El Grupo de Puebla constata que el
narcotráfico se ha convertido en un problema transnacional y global. Los
principales países consumidores deben asumir su responsabilidad en
buscar una salida distinta al problema. Por eso proponemos una alianza
latinoamericana para encontrar una solución basada en la desregulación
de la prohibición de las drogas, y de dar un tratamiento social y
sanitario, y no exclusivamente penal, a la adicción y el consumo”.
Conferencia Latinoamericana sobre Drogas
A
fin de intercambiar ideas y buscar soluciones continentales a la
situación actual, impuesta por las políticas de los países consumidores,
los gobiernos de Colombia y México convocaron a una Conferencia
Latinoamericana y del Caribe sobre Drogas, celebrada en Cali entre el 7 y
el 9 de septiembre de 2023. A la reunión asistió Manuel López Obrador e
intervinieron una veintena de delegaciones de países latinoamericanos y
caribeños. En palabras de la ministra colombiana de Ambiente, Susana
Muhamad, con esta iniciativa se busca “construir un consenso
latinoamericano” para abordar desde otro enfoque la problemática de las
drogas. Esta primera reunión de expertos de diferentes países sería la
antesala de una futura cumbre de presidentes de la región.
En su
intervención de cierre de la Conferencia, el presidente de Colombia
expuso los principales lineamientos de su política de drogas, formulada
en un documento de 80 páginas titulado Sembrando vida desterramos el narcotráfico.
Petro ahondó en sus críticas al fracaso de la guerra contra las drogas
declarada por Estados Unidos y situó a los países latinoamericanos como
las principales víctimas de esas políticas perjudiciales y
contraproducentes.
Tras recordar que Colombia tiene “una
experiencia de 50 años, sanguinaria y feroz”, de fracasada guerra contra
las drogas, Gustavo Petro definió el motivo fundamental de la
convocatoria: “Quizás el hecho de ser los citantes de esta reunión
Colombia y México, tiene un valor en el planeta Tierra, en la Humanidad.
Porque nosotros somos las mayores víctimas de esta política”, dijo, a
pesar de haber sido señalados 50 años como victimarios. Argumentó que la
fallida estrategia de guerra acabó por extenderse a todo el continente,
convirtiéndose en un problema americano, “de todas las Américas”:
“Nuestro silencio en estos 50 años ha sido cómplice con un genocidio en
nuestros países, porque eso es lo que ha provocado la política oficial
de guerra contra las drogas en nuestra América Latina, un genocidio”.
El propósito de la Conferencia es que “América Latina
hable por sí misma, y no repita los discursos oficiales del poder
mundial en este tema específico”, que tiene unas consecuencias
dramáticas para los países latinoamericanos: “La guerra contra las
drogas ha hecho víctimas a todas las sociedades latinoamericanas de sus
consecuencias.”
Uno de los principales resultados del encuentro
fue la firma de un documento por parte de las delegaciones de los 19
países latinoamericanos participantes en la Conferencia,
comprometiéndose a abordar el problema internacional de las drogas con
un nuevo enfoque que permita crear espacios de diálogo para legitimar y
revalorizar internacionalmente a las plantas de uso ancestral como la
coca. Uno de los puntos más controvertidos de la Conferencia, no
reflejado en el documento final, fue la propuesta de sacar a la hoja de
coca de la lista amarilla de estupefacientes, en la que figura desde la
Convención sobre Estupefacientes celebrada en Viena en 1961. El debate
seguirá abierto mediante la conformación de un Grupo de Seguimiento que
aportará sus conclusiones a organismos internacionales, como la Comisión
de Estupefacientes de la ONU, que se reúne en marzo de 2024, con el fin
de propiciar una cumbre de jefes de Estado en 2025 también en el marco
de Naciones Unidas.
Los debates sobre la regulación de las drogas en Colombia
Varias
instituciones colombianas y organizaciones internacionales se han
abocado desde hace mucho tiempo a la tarea de investigar cómo sería una
posible regulación del cultivo y comercio de las principales drogas
consideradas ‘ilícitas’ que se producen en Colombia. Por ejemplo, seis
instituciones académicas y de la sociedad civil (CESED, ATS, Elementa
DDHH, Dejusticia, Viso Mutop y FIP) han elaborado conjuntamente un Memorando al Gobierno Nacional sobre la nueva política de drogas,
presentado en septiembre de 2022, con una serie de recomendaciones para
“reformar” esa política. Dicha reforma es “un paso necesario para
alcanzar la paz en Colombia” ya que “el prohibicionismo ha sido un
factor de persistencia del conflicto armado”. El Memorando sugiere una
estrategia a seguir en el corto y mediano plazo sobre la regulación del
cannabis, las plantaciones de coca y la producción y el consumo de
cocaína.
La regulación del cannabis recreativo
El
proyecto de ley para regularizar el cannabis de uso adulto fue radicado
en el Congreso por el senador liberal Juan Carlos Losada y contó con el
firme respaldo del Pacto Histórico y de otros sectores políticos. No es
el primer proyecto presentado en este sentido, ya que se tramitaron
otros similares en 2019, 2020 y 2021, que sin embargo no consiguieron
llegar al debate en sesión plenaria.
El mayor obstáculo de un
proyecto semejante es que que supone cambiar el artículo 49 de la
Constitución sobre el Derecho a la Salud, que fue modificado en 2009,
durante el Gobierno de Uribe, a fin de incluir la prohibición del porte y
consumo de sustancias psicoactivas, un precepto que antes no existía en
la norma constitucional. Con ese añadido quedó reforzado el
prohibicionismo como el principal rasgo de la política nacional de
drogas.
La propuesta de ley de regulación del cannabis de uso
adulto fue aprobada en octubre de 2022 por la Cámara de Representantes,
con 105 votos a favor y 33 votos en contra, incluyendo la necesaria
modificación del artículo 49 de la Constitución, y todo parecía indicar
que también se aprobaría en el Senado, donde fue necesario realizar
nueve debates antes de someter a votación el proyecto de ley. Se votó el
20 de junio de 2023, el último día de la legislatura, y la oposición
consiguió impedir que esa ley prosperase. En efecto, la propuesta de
regulación del cannabis para uso recreativo obtuvo 47 votos favorables y
43 en contra, pero no hubo suficiente quorum y la ley naufragó
por falta de mayoría calificada. Se requerían como mínimo 54 votos a
favor para aprobar la iniciativa. Votaron afirmativamente los senadores
del Pacto Histórico, los Comunes, la casi totalidad de Verde Centro
Esperanza, y varios representantes del Partido Liberal y algunos de la
U. Con todos los votos en contra del Centro Democrático, el Partido
Conservador y el Partido Radical.
Dado este resultado, el mejor
alcanzado hasta la fecha pero aún insuficiente, el gobierno del Pacto
Histórico deberá sopesar la correlación de fuerzas con los demás grupos
políticos antes de volver a presentar un proyecto similar en la nueva
legislatura.
Regular la coca y sus derivados
El inicio del
boom económico de la cocaína en Colombia comenzó años después del de la
marihuana, a finales de la década de 1970, con la expansión de la
demanda de esta droga en el mercado estadounidense. La hoja de coca
empleada como materia prima de la cocaína ya se cultivaba desde la
década de 1960, pero su articulación en forma de economías regionales y
su exportación a gran escala fue posterior.
Las estrategias de
erradicación forzada de las plantaciones de coca no consiguieron reducir
la superficie sembrada sino todo lo contrario. Los cultivos de hoja de
coca aumentaron desde unas 140.000 Ha al comienzo del Plan Colombia,
en el año 2000, hasta 204.000 Ha en 2021 y 230.000 Ha en 2022, según
los más recientes datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito (UNODC), publicados en informes de marzo y septiembre de
2023, en los que se asegura que la producción mundial de cocaína se ha
disparado en los últimos años. Esta evolución de los cultivos ilegales, a
pesar de haberse aplicado todas la técnicas represivas auspiciadas por
Estados Unidos —con el enorme daño que han causado a la población—,
demuestra la inutilidad de una estrategia militarizada de erradicación,
que arrasa los territorios con glifosato u otros productos nocivos para
los habitantes y el medio ambiente.
En realidad, atendiendo a estos datos, el consumo de
cocaína sigue en aumento y no fue sustituido por el de ninguna otra
droga. Las incautaciones practicadas en 2021 alcanzaron la cifra récord
de casi 2.000 toneladas. Los datos de incautaciones indican que el
tráfico se está expandiendo hacia África, Asia y Australia, más allá de
los tradicionales grandes mercados en Norteamérica y Europa. El consumo
de cocaína habría crecido en más del 10 % en dos años, desde 20 millones
de personas en 2019 hasta más de 22 millones en 2021.
No hay una
correlación directa entre el aumento del consumo de fentanilo en Estados
Unidos y la caída de la demanda de la pasta básica de coca. El perfil
social del consumidor habitual de fentanilo y de otras metanfetaminas no
se corresponde con el del consumidor de cocaína, y es muy extraña la
combinación de ambas drogas. En cambio, el fentanilo sí suele emplearse
con otras drogas como la heroína, aumentando así su letalidad. En este
sentido convendría establecer un diagnóstico realista para la
construcción de la nueva política de drogas: con las estadísticas a la
vista, la tendencia del mercado consumidor no apunta a sustituir la
cocaína por el fentanilo, ya que ambas drogas están presentes
simultáneamente e incrementan su penetración en distintos segmentos de
la sociedad.
El mercado internacional no redujo su interés por la
cocaína, aunque podría afirmarse que sí lo hizo (¿temporalmente?) por
la cocaína colombiana, o al menos por la pasta básica que se produce en
algunas regiones del país (por ejemplo el Putumayo). La caída del precio
de la hoja de coca y de la pasta básica para los cultivadores
colombianos podría entenderse como el resultado de un desplazamiento de
las compras de suministros hacia otros mercados, que permitan a las
organizaciones narcotraficantes abastecerse sin los controles cada vez
más estrictos que establece la nueva política de drogas del gobierno
colombiano.
Este desplazamiento del mercado hacia otros proveedores,
como Perú y posiblemente Bolivia, explicaría la caída de la demanda y
de los precios de la hoja de coca y de la pasta básica colombianas. El
investigador Ricardo Vargas da cuenta en un completo informe
que “el cálculo de Estados Unidos sobre el potencial productivo de
cocaína (por Ha cultivada) para Perú y Bolivia es el doble del que
estima para Colombia”. Indica también que las hectáreas cultivadas en
Perú pasaron de 48.000 Ha en 2017 a 84.400 Ha en 2021, un incremento en
una escala muy superior al de Colombia.
Un primer proyecto de
regulación de la hoja de coca y sus derivados se presentó ante una
Comisión del Senado colombiano en abril de 2021. Auspiciado por los
senadores Feliciano Valencia e Iván Marulanda, obtuvo 12 votos a favor y
ninguno en contra. Esta propuesta de ley no prosperó después en un
debate general. Su finalidad era “regular toda la cadena de valor de la
hoja de coca, desde su producción hasta su procesamiento y distribución
en el mercado”. El Estado se encargaría de comprar toda la cosecha de
hoja de coca que producen los campesinos cultivadores para suministrarla
a “líneas de producción básicamente ancestrales, artesanales, de las
comunidades indígenas y campesinas: alimentos, cosméticos, productos
medicinales”, según afirmó Iván Marulanda en la presentación del proyecto
de ley, en agosto de 2020. Por otro lado, el Estado se ocuparía de
producir y distribuir la cocaína necesaria para atender el mercado
interno, que se calcula en unos 260.000 consumidores. “El Estado va a
entregarle a esos consumidores una droga de primera calidad a través de
la red sanitaria del país”, después de una entrevista con un facultativo
del sistema de salud. Según este proyecto se legalizarían todos los
cultivos que estuvieran certificados en los registros de Naciones Unidas
y los demás se declararían ilegales.
La propuesta contó con
notables apoyos internacionales. Por ejemplo, la ONG Transform Drug
Policy Foundation, influyente en algunos sectores del Parlamento
británico, sugirió que el Estado debería centralizar todos los procesos
en una eventual regulación: “El Estado debería comprarles a los
campesinos la materia prima, brindar licencias a laboratorios para su
procesamiento y tendría el monopolio de la distribución en puntos de
venta estilo farmacia, teniendo en cuenta que la cocaína genera más
riesgos que, por ejemplo, la marihuana y su venta debe contemplar
factores como la edad y la historia médica”, declaró Mary Ryder, investigadora de esa ONG.
El
aspecto que se considera clave de este cambio de política es la
dignificación del campesino que vive del cultivo de la coca, superando
el estigma que implica la estrategia de erradicación forzada con la
complementación de una estrategia de valorización de su producto. El
relato habitual de los campesinos es que mientras la cosecha de yuca y
otros alimentos apenas les garantiza la supervivencia, la producción de
hoja de coca les ha permitido una vida digna, con acceso a la educación y
la salud para sus hijos.
Este problema se relaciona directamente
con el incumplimiento, durante el Gobierno de Iván Duque, del Punto 4
del Acuerdo de Paz, que estableció compensar a los campesinos que
emprendieran la erradicación voluntaria de las plantas de coca con otros
proyectos productivos. El Programa Nacional Integral de Sustitución de
cultivos de uso ilícito (PNIS) atrajo durante los gobiernos anteriores
la incorporación de 99.000 familias, pero cinco años después solo el 8,6
% de estas familias que erradicaron sus cultivos de coca contaban con
un proyecto productivo.
Un problema agravado por la escasa titulización de las tierras que
trabajan los cultivadores de coca. Se calcula que hasta un 75 % de los
cultivos de coca se realizan en tierras fiscales o de titularidad no
registrada.
La nueva política de drogas 2023-2033
La
política de drogas 2023-2033 se fundamenta en el Plan Nacional de
Desarrollo 2022-2026, que la considera un componente esencial para
alcanzar sus objetivos: “Resulta indispensable diseñar una nueva
política de drogas, basada en el cuidado de la vida, con enfoque
territorial y ambiental, y construida a partir de espacios plurales de
diálogo con actores estratégicos, autoridades y étnicas, sustentada en
un cambio cultural para dejar atrás el prohibicionismo.”
Esta
nueva política es un enorme desafío, articulado a su vez con la
necesidad de alcanzar la Paz Total en los territorios. Al frente de este
plan de largo aliento se ha situado a Gloria Miranda, la directora de
Política de Drogas, quien se ocupó durante los meses de recabar
propuestas y sugerencias entre las comunidades directamente afectadas
por los cultivos considerados ilícitos. Tras mantener reuniones con
campesinos y comunidades étnicas en el marco de una Comisión Mixta con
presencia del Gobierno, se suscribió una declaración conjunta de apoyo
desde los territorios al nuevo enfoque de la política nacional de
drogas. “La apuesta es corregir esa ausencia histórica del Estado en los
territorios”, resalta Gloria Miranda, y justifica el plazo de diez años
porque “en cuatro años es imposible cambiar más de medio siglo de unas
políticas que no han dado los resultados esperados”.
Durante los
meses de abril y mayo de 2023 se inició un diálogo continuo con las
comunidades más implicadas en esta problemática, cuyas conclusiones se
conocieron en una sesión de Rendición de Cuentas de la Construcción de
la Política de Drogas realizada a finales de agosto en el Putumayo. Las
consultas a los campesinos se efectuaron en 27 espacios de participación
de la sociedad civil, repartidos en 17 departamentos, los que reúnen
mayores cultivos ilícitos. Participaron unos 130 delegados en cada uno
de esos encuentros: organizaciones sociales de campesinos, cultivadores,
indígenas, afrodescendientes, mujeres y jóvenes. En total participaron
más de 2.700 personas.
La nueva política de drogas que ha
definido el gobierno Petro se articula mediante la combinación de dos
pilares básicos: oxígeno y asfixia. ‘Oxígeno’ para las comunidades
campesinas y étnicas para poder diversificar sus cultivos y optar por la
sustitución voluntaria con apoyo del gobierno. Y ‘asfixia’ para los
narcotraficantes, aumentando el volumen de incautaciones, pero también
adoptando una serie de medidas destinadas a impedir la producción de
cocaína o heroína a gran escala. Una de las medidas más importantes,
junto con la destrucción de laboratorios, es el control que se ejercerá
sobre la infraestructura, con un sistema de registro de las empresas
metalúrgicas que provean equipos para la producción de estas sustancias.
Así mismo, se establecerá un control estratégico de la producción de
insumos y precursores químicos utilizados para la producción de drogas, y
se profundizará la persecución de las finanzas ilegales y el lavado de
activos.
En contrapartida, el pilar ‘oxígeno’ consiste en “apoyar
el tránsito integral hacia economías lícitas y la reducción de
vulnerabilidades de los territorios y poblaciones (rurales y urbanas)
que dependen y han sido afectadas por el mercado ilegal de las drogas”.
Ello implica también “transformar las condiciones económicas, sociales y
culturales de los territorios afectados.”
El plan estima el
impacto social que tendrán estas medidas: “Esta política posibilitará
que aproximadamente 50.000 familias, de las casi 115.000 que actualmente
dependen de la coca de manera ilegal como su medio de sustento, puedan
transitar hacia actividades económicas legales”. Ello se conseguiría
cumpliendo con el objetivo de una “reducción de 90.000 hectáreas de coca
de uso ilícito para el 2026”, de las cuales 69.000 se erradicarán
voluntariamente, en el marco de procesos de desarrollo rural, “y 23.000
hectáreas con cultivos de alto rendimiento industrial se eliminarán
forzosamente”.
El plan Sembrando vida, desterramos el narcotráfico
“reconoce que el mercado de drogas es un problema transnacional”, y
plantea que “todos los países deben abordar conjuntamente este flagelo,
evitando que los costos recaigan principalmente en los productores y
países de tránsito”, según un principio de responsabilidad compartida.
Este
nuevo enfoque del tema de las drogas se abre camino en el mundo,
impulsado ahora bajo el liderazgo del gobierno de Colombia. Los
esfuerzos de Gustavo Petro por situar el cambio de la política de drogas
como prioridad estratégica de su política exterior han recibido
importantes apoyos internacionales. Por ejemplo, ha contado con el
decidido apoyo de la Comisión Global sobre Política de Drogas, una
institución a la que pertenecen, entre otros, los ex presidentes
colombianos César Gaviria y Juan Manuel Santos, así como el ex
presidente mexicano Ernesto Zedillo y el ex presidente de Brasil
Fernando Henrique Cardoso. La amplitud de estos apoyos, que proceden de
ex mandatarios cuyos gobiernos aplicaron políticas económicas
neoliberales o en las antípodas de las reformas de Petro, muestra que la
urgencia del cambio propuesto trasciende las fronteras del progresismo
social e interesa a un sector creciente del arco político. Al objetivo
de alcanzar la paz social estrangulando los recursos del
paramilitarismo, dejándolo fuera del negocio de la droga a través de su
regulación, se suma la exigencia de respeto a las libertades
individuales y al derecho al consumidor, conformándose así un amplio
frente contra el enfoque represivo en el que participan los partidos
progresistas, ecologistas y las distintas ramas del liberalismo." (Eduardo Giordano , El Salto, 20/09/23)
