"En la actualidad se acepta ampliamente que las instituciones de la economía mundial están, en un grado u otro, en crisis. A distintos niveles, desde el FMI al Banco Mundial, pasando por la OMC, estas instituciones tienen cada vez más dificultades para adaptarse a un mundo en rápida evolución y a una situación geopolítica inestable. Una de las principales razones de ello es la aparición de un amplio grupo de países que desafían ahora el modelo de gobernanza mundial y los equilibrios establecidos al final de la Segunda Guerra Mundial. El surgimiento de los BRICS, y desde enero de 2024 de los BRICS+, es el resultado acumulado de una larga historia de insatisfacción con el funcionamiento de estas instituciones de la economía mundial. ¿Podrían los BRICS+ desarrollar nuevas instituciones capaces de desafiar o sustituir a las instituciones mundiales surgidas del marco de Bretton Woods? Se trata de una pregunta importante derivada de la creciente importancia de los BRICS.
El creciente papel de los BRICS como grupo que aspira a establecer reglas para la gobernanza regional e incluso mundial marca un cambio sustancial en nuestra forma de entender el sistema internacional[1]. Existen dos posibilidades claramente divergentes. En la primera, los BRICS+ trabajan por una redistribución del poder dentro de la gobernanza mundial, sin ningún cambio importante en las reglas del juego. En este caso, podríamos ver a los BRICS simplemente apoyando los valores y normas occidentales, pero tratando de ejercer una influencia cada vez mayor en su aplicación. En el segundo, los BRICS+ desafían claramente los valores y normas occidentales y pretenden que dominen su propio conjunto de valores y normas. El paso de la primera a la segunda actitud bien podría ser el hecho definitorio de los últimos años.
Desde hace más de diez años se debate en el mundo académico o bien sobre el papel de los BRICS+ en la transformación de la jerarquía del orden mundial, pero dentro de una lógica en la que estos países juegan el juego establecido, o bien se centra en las fuentes nacionales de formación de preferencias de las naciones que integran los BRICS, lo que implica un análisis de la posición de los distintos Estados en este juego global y su posibilidad de modificar su contenido y forma.
Este documento se centrará en el poder estructural, potencial o real, de los BRICS+ para «cambiar las reglas del juego». En concreto, se analizará cómo el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) creado por los BRICS, hasta ahora el principal intento de los BRICS de crear instituciones, podría desafiar o complementar las instituciones mundiales existentes, a modo de estudio de caso. Se organizará en una primera parte, en la que se examinará la crisis – latente o abierta – de las instituciones económicas internacionales (FMI, Banco Mundial y OMC), y a continuación, en una segunda parte, se examinará el ascenso de los BRICS y su transformación en BRICS+.
La tercera parte se basará en las teorías de Susan Strange sobre el poder estructural y en la articulación de Hirschman entre las lógicas de la «voz» y la «salida» (o deserción), y examinará su relevancia para nuestro tema. Por último, en la cuarta parte se examinará cómo la creación del NBD es tanto una aplicación de la lógica de la «salida» como también puede analizarse en términos de poder estructural, y cómo este NBD es diferente de las instituciones financieras internacionales existentes, y quizás represente una alternativa a las mismas. Las instituciones de la economía mundial en crisis
Las instituciones que deben regir la economía mundial, algunas de las cuales proceden de Bretton Woods, como el FMI y el Banco Mundial, o de la hegemonía estadounidense, como la OMC, atraviesan un prolongado periodo de crisis e incoherencia[2].
La crisis de las organizaciones económicas internacionales comenzó hace unos 25 años, cuando el FMI se mostró incapaz de frenar la crisis coreana y luego la asiática de 1997[3]. El rechazo por Estados Unidos de la propuesta japonesa de crear un «Fondo Monetario Asiático» no fue acompañado de un refuerzo de la capacidad de actuación del FMI[4]. Aunque este fracaso demostró la debilidad de las capacidades institucionales no estadounidenses en aquel momento, también puso de manifiesto que existía un descontento considerable con la forma «occidentalocéntrica» en que funcionaba el FMI. La nueva incapacidad del FMI para impedir la rápida propagación de la crisis de 2008 (la crisis de las hipotecas de alto riesgo [5]) confirmó la crisis de gobernanza en el mundo financiero global [6].
Paradójicamente, esta crisis se ve agravada por una crisis latente del dólar creada por los propios Estados Unidos y derivada de la aplicación altamente política de medidas como la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero[7] y la Ley de Cumplimiento Fiscal de Cuentas Extranjeras[8] y la decisión de las autoridades estadounidenses de considerar que cualquier uso del dólar sometería automáticamente a las empresas extranjeras a la legislación estadounidense. Un informe parlamentario francés elaborado en 2016[9] muestra que el principal problema se deriva del hecho de que las transacciones deben pasar necesariamente por un banco estadounidense para «comprar» dólares, cayendo así bajo la legislación estadounidense. Así pues, estas medidas han acelerado la crisis de las instituciones de gobernanza internacional.
Históricamente, el FMI ha sido claramente la institución más expuesta a las críticas[10]. Es bien sabido que las políticas de ajuste estructural han provocado un gran enfado y descontento en muchos países[11]. Este descontento comenzó en la década de 1980[12] y no ha disminuido hasta nuestros días. Las políticas del FMI reflejan una continuidad retórica y política sustancial con el neoliberalismo[13], aunque existan discontinuidades discursivas pronunciadas en estos dos ámbitos, pero principalmente para los países europeos[14]. Hoy en día, sin embargo, el FMI lucha por mantener su capacidad para aplicar políticas de ajuste estructural y seguir siendo el referente en muchos países[15].
La cuestión de si el FMI debe reformarse se ha convertido en central desde la crisis de las hipotecas de alto riesgo[16] y el aumento de poder de los países emergentes, entre ellos China e India. Sin embargo, los intentos de reformar la institución han sido limitados[17]. El resultado final es que, en el «Sur global», la legitimidad del FMI se ha erosionado considerablemente y la demanda de una organización alternativa se ha hecho cada vez más evidente. Es cierto que los analistas sospechan desde hace tiempo que la política interviene en gran medida en las operaciones de préstamo del Fondo Monetario Internacional[18] y que esta organización podría estar influida en gran medida por el Tesoro estadounidense[19]. Aunque tal hipótesis no ha sido suficientemente aclarada, sería ampliamente coherente con la noción de «hegemonía»[20]. Es evidente que la alineación política con Estados Unidos, la mayor potencia del FMI, aumenta las probabilidades de que un país reciba un préstamo del FMI[21], o de que se beneficie de cláusulas de condicionalidad más favorables[22]. Cabría pensar que el final de la Guerra Fría habría supuesto un cambio en este punto. No fue así, y sería un error pensar que el FMI se ha politizado menos desde el final de la Guerra Fría[23]. De hecho, un estudio sugiere que la influencia de la política ha aumentado desde 1990[24]. El comportamiento de las organizaciones multilaterales sigue estando determinado por los intereses políticos de sus Estados miembros más poderosos.
China ha intentado aumentar su influencia en el FMI[25] y lo ha conseguido en cierta medida. Un buen ejemplo de esta colaboración es la entrada del renminbi (RMB) en la cesta de derechos especiales de giro en 2016[26]. Al igual que Estados Unidos y otras economías occidentales desarrolladas, China también ha tomado decisiones sobre la colaboración con las instituciones financieras internacionales (IFI) en función de sus propios intereses y objetivos en cuestiones económicas y políticas clave, con un plan a largo plazo para internacionalizar su moneda[27]. De hecho, cuando los intereses y objetivos de China convergen con los del FMI, su colaboración con éste tiende a producir un resultado que satisface las necesidades de China. Sin embargo, si China y el FMI tienen intereses y objetivos divergentes, el resultado de su colaboración, o más exactamente de su no colaboración, puede ser marcadamente desestabilizador[28].
De hecho, la relación de China con el FMI depende en gran medida de su relación con Estados Unidos[29]. Desde el segundo mandato de Obama y la presidencia de Trump, el deterioro de esta relación ha hecho que las relaciones con el FMI sean cada vez más problemáticas. Esta tendencia ha continuado bajo la presidencia de Biden[30]. Sin embargo, el FMI sigue siendo el responsable de regular las finanzas y la deuda mundiales, para bien o para mal. A pesar del fuerte descontento que ha suscitado, hasta ahora no ha surgido ninguna nueva institución que desafíe su dominio. Sin embargo, esto podría cambiar con la creación del Nuevo Banco de Desarrollo.
El Banco Mundial también se enfrenta a profundas críticas desde la década de 1990[31]. El desencanto con las políticas del Banco Mundial no es nuevo[32], como tampoco lo son las peticiones de reforma de la institución. Su alineación con la política estadounidense ha sido uno de los puntos planteados por muchos críticos.
Durante la mayor parte del periodo de posguerra, el Banco disfrutó prácticamente de un monopolio en dos ámbitos: la financiación y el conocimiento de los problemas y procesos de desarrollo. Aunque el Banco Mundial conserva su importancia en términos de conocimientos sobre el desarrollo, el sector de la financiación del desarrollo se ha vuelto más competitivo gracias a la creación de una serie de nuevas instituciones por parte de los países emergentes[33]. Se ha identificado claramente el riesgo de que el Banco Mundial se convierta en otra agencia de ayuda dirigida por los países ricos para ayudar a los países más pobres[34]. Algunos gigantes nacionales de propiedad estatal, como el Banco de Desarrollo de China y el China Exim Bank[35], han concedido al parecer (al menos en algunos años) más préstamos a África que el Banco Mundial. Obviamente, esto plantea preguntas incómodas.
La crisis del COVID-19, que hoy se considera una de las señales de alarma más evidentes para la supervivencia del multilateralismo, no ha hecho más que aumentar esta presión[36], ya que los países ricos canalizan sus recursos y su atención hacia el interior en lugar de mostrar una voluntad particular de luchar contra la pandemia fuera de sus fronteras[37]. De hecho, el Banco Mundial se esfuerza por encontrar una respuesta al cuestionamiento de su legitimidad y a la crisis de irrelevancia que le persigue desde hace años. Evidentemente, el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) de los BRICS podría ser uno de los posibles actores para desafiar la supremacía del Banco Mundial[38].
Luego está la OMC, que ha llegado al final de su potencial, como vimos con el fracaso de la «Ronda de Doha»[39]. En el momento de su creación en 1995[40], dos de las principales funciones de la Organización Mundial del Comercio eran «servir de foro para las negociaciones entre sus miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales»[41] y «administrar el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias»[42]. Esta última función fue desempeñada por el Órgano de Solución de Diferencias (OSD), descrito como la «joya de la corona» y el «pilar central del sistema multilateral de comercio»[43].
Pero muy pronto, los países llamados «en desarrollo» o «emergentes» sintieron cada vez más que eran los perdedores de la Ronda Uruguay, que habían obtenido un mal acuerdo y que habían tenido que ceder mucho a cambio de una recompensa engañosa. Por ejemplo, pronto se dieron cuenta de que el Acuerdo sobre la Agricultura y el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido estaban lejos de darles acceso al mercado de los países desarrollados, que fue una de las razones por las que se adhirieron a la OMC[44]. Así pues, el intento de lanzar la «Ronda de Doha» terminó en un estrepitoso fracaso. En general, las negociaciones fueron tan divisivas e infructuosas que ya es habitual hablar de la «muerte de la Ronda de Doha». En respuesta, cada vez más países han recurrido a asociaciones económicas bilaterales y regionales. La reciente conclusión de este tipo de acuerdos, también conocidos como «acuerdos de nueva generación», como el Acuerdo de Asociación Transpacífico o el malogrado CETA o Acuerdo Económico y Comercial Global entre la Unión Europea y Canadá, así como las largas e interminables negociaciones sobre la Asociación Económica Global Regional liderada por China y que incluye a 16 Estados de Asia y Oceanía[45], son probablemente los mejores ejemplos de esta tendencia.
Ahora está claro que las instituciones de la economía mundial están en crisis, ya sea manifiesta o latente. Esto es tanto el producto de la crisis del «Consenso de Washington», al que se asociaron el FMI y el Banco Mundial[46], como el resultado de un cambio radical en el equilibrio del poder económico desde la década de 1990, de reformas que fueron demasiado largas o demasiado tardías, y de la aparición de un nuevo actor colectivo, los BRICS. Este actor es ahora lo suficientemente poderoso como para provocar cambios importantes en la estructura de gobernanza de la economía mundial. En la lucha por una reforma radical de las instituciones económicas mundiales, podría exigir una mayor participación en las instituciones existentes o un cambio completo de las reglas y normas que definen dichas instituciones. De hecho, ambas direcciones provocarían una gran crisis en las instituciones existentes. Pero una crisis no se acaba por sí sola.
De hecho, el colapso de las instituciones que datan del periodo de dominación del «Occidente colectivo» no será completo hasta que se creen nuevas instituciones que sustituyan a las antiguas. De hecho, lo que llamamos «crisis» es el lapso de tiempo que transcurre entre la incapacidad de las viejas instituciones para desempeñar su papel habitual y la aparición de nuevas instituciones que las sustituyan[47]. A continuación, debemos examinar las posibles formas de crear instituciones y, en particular, el caso del Nuevo Banco de Desarrollo. Del BRIC al BRICS+: dos décadas de progreso
La aparición de los BRIC, y después de los BRICS+, ha sido sin duda el acontecimiento más importante de los últimos veinte años[48]. La adhesión de cinco nuevos países en 2023, y la probabilidad de que otros se sumen en los próximos años, demuestran el dinamismo y el poder de atracción de esta organización[49]. Por lo tanto, debemos observar el progreso de los BRICS en los últimos quince años para comprender las corrientes subyacentes que han puesto a prueba las instituciones de la economía mundial.
El acrónimo BRIC -Brasil, Rusia, India, China- fue introducido en nuestro lenguaje popular por Jim O’Neill, economista de Goldman Sachs hace veinte años[50]. Su artículo analizaba el espectacular crecimiento económico que experimentaría este grupo de países y las implicaciones de estas tendencias futuras para la economía política internacional. Un proceso que se inició en 2006 junto a la Asamblea General de la ONU y que se institucionalizó en 2009 en la primera reunión de Ekaterimburgo.
Sin embargo, durante esos tres fatídicos años, el mundo se enfrentó a una grave crisis financiera, la llamada «crisis subprime», que ni Estados Unidos ni el FMI fueron capaces de gestionar o siquiera de controlar[51]. En retrospectiva, está claro que esto impulsó a los cuatro países a intentar organizar un mejor sistema de gobernanza monetaria y comercial[52]. En 2011, Sudáfrica se unió a este grupo de países como el país económicamente más próspero del Sur, con lo que los BRIC pasaron a ser los BRICS. Con esta incorporación, los países BRICS representaban el 26% de la superficie terrestre y del PIB mundial total (PPA), pasando del 25,6% en 2009 al 32,2% a finales de 2023. La afirmación de que los BRICS representan los intereses de la «mayoría global» gana credibilidad[53].
La creación de los BRIC, luego BRICS, fue acogida tanto con escepticismo como con cauteloso entusiasmo según las opiniones de los distintos autores, siendo calificada diversamente como una especie de «asociación informal», una «aldea Potemkin» [54] para algunos, o un «club de intereses coincidentes» [55]. Con el tiempo, sin embargo, este grupo ha adquirido una influencia considerable.
Se trata, sin duda, de países con aspiraciones económicas compartidas e ideas similares sobre el tipo de multilateralismo y los cambios en la economía política mundial que serían necesarios para lograrlo. Son estas aspiraciones económicas subyacentes las que han servido para revitalizar los flujos de capital dentro de los países BRICS y entre ellos en un momento de vacío financiero en un mundo posterior a la crisis financiera [56]. De hecho, los BRICS han crecido, atrayendo cada vez a más países. En 2023, en la 15ª cumbre, la organización decidió admitir a seis nuevos países. Aunque sólo cinco de estos países aceptaron (por razones políticas, Argentina declinó la invitación), los BRICS se convirtieron en BRICS+ el 1 de enero de 2024, con un PIB común (PPA) del 36,2%. Los BRICS se han convertido en el igual del G7, y los BRICS+ han acortado distancias con lo que ahora puede llamarse el «Occidente colectivo». La adhesión de Arabia Saudí e Irán tiene naturalmente un significado político, pero también comercial importante[57].
Mientras tanto, estaba claro que la «globalización» había entrado en una profunda crisis[58], crisis que fue reconocida incluso por las organizaciones de Bretton Woods. Carmen Reinhart, economista jefe del Banco Mundial, llegó a afirmar que la pandemia del COVID-19 era el «…último clavo en el ataúd de la globalización»[59]. Los BRICS se convirtieron entonces en un bloque ambicioso con su propia dinámica interna, que celebraba cumbres anuales, tenía ambiciones diplomáticas, participaba en proyectos de infraestructuras a gran escala dentro de sus fronteras nacionales, así como en proyectos transnacionales en sus regiones. Los BRICS desplegaron su poder económico creando una nueva institución de crédito -el Nuevo Banco de Desarrollo, que admitió a países que aún no eran miembros de los BRICS[60]- y desafiando la hegemonía de los países europeos y norteamericanos en las finanzas internacionales. Fue un paso muy importante. Fue la primera creación institucional en este ámbito extremadamente sensible no generada por los países occidentales.
Claramente, las aspiraciones económicas subyacentes de los BRICS eran desafiar e incluso sustituir a las instituciones de Bretton Woods. El NBD sirvió para revitalizar los flujos de capital dentro de los países BRICS y entre ellos en el contexto de un vacío financiero en un mundo posterior a la crisis financiera. En 2017, casi una década después de la crisis financiera de 2008, los BRICS representaban el 19% de los flujos de inversión mundiales[61]. Una gran proporción de estos flujos financieros se ha canalizado hacia proyectos de infraestructuras intensivos en capital. El papel regional de los BRICS es ahora evidente[62] y se está ampliando lentamente hacia un papel mundial[63].
Sin embargo, los países BRICS han experimentado una transformación radical de su estructura política y económica desde la década de 1990. Un denominador común entre las heterogéneas experiencias de desarrollo económico de estos países y su posición como países económicamente prósperos ha sido la forma en que el Estado ha adoptado activamente medidas políticas para movilizar recursos, políticas comerciales, contratación pública, fomento de la demanda pública y prestación de apoyo financiero[64].
El papel del Estado en el desarrollo económico ha adoptado diferentes formas en los países que integran los BRICS[65], pero ha sido, y sigue siendo, innegablemente importante. A través de esta dimensión de su desarrollo, estos países lanzan ahora un desafío tanto implícito como explícito a las instituciones económicas mundiales creadas por Occidente y orientadas hacia Occidente. Sin embargo, este desafío debe definirse. ¿Será adaptativo o radical, y cómo se adaptará al creciente poder estructural de los BRICS? Poder y fortalecimiento institucional
Entonces, ¿cuál es la verdadera naturaleza del desafío que plantean los BRICS (y ahora los BRICS+)? Para comprender la dinámica en juego, necesitamos retomar algunos elementos teóricos de la Economía Política Internacional, pero también de otras teorías.
Los BRICS y los BRICS+ son una agrupación tanto política como económica. El poder económico y político de este grupo ha crecido en los últimos años, pero más concretamente desde 2020 y la crisis de COVID-19. Simbólicamente, y hasta cierto punto, pueden considerarse representativos de lo que se conoce como el «Sur Global» [66].
Es en este contexto en el que debe contemplarse la creación del Nuevo Banco de Desarrollo. Se podría haber pensado que el NBD sería una especie de acuerdo interno diseñado para promover la inversión y el comercio dentro del perímetro de los BRICS[67]. Pero los miembros del BRICS decidieron desde el principio hacer del NBD una institución multilateral capaz de operar más allá del perímetro del BRICS. Esta decisión cambió el significado de la creación del NBD. El NBD desarrolló entonces asociaciones con diversos Estados e instituciones financieras, pero sobre una base muy pragmática[68], con el objetivo de ampliar gradualmente su influencia. Desarrolló un programa específico para la transición ecológica y luego compitió directamente con el Banco Mundial[69].
La creación del NBD fue, por tanto, el primer intento, y hasta ahora el más importante, de fortalecer institucionalmente a los BRICS. Se puede argumentar que el NBD es tanto un síntoma como una fuente de poder estructural para los BRICS. Esto implica, en primer lugar, revisar qué es el «poder estructural» y cómo debe utilizarse este concepto.
El poder estructural[70] se considera generalmente como el poder situado entre sus dimensiones obligatorias, institucionales y relacionales inherentes a «una estructura social más allá de cualquier ejercicio consciente»[71]. El poder estructural contrasta claramente con el poder relacional, que hace hincapié en los esfuerzos por maximizar los valores dentro de un conjunto determinado de estructuras institucionales. El poder estructural hace hincapié en un meta-poder que se refiere a los esfuerzos por cambiar las instituciones (o cambiar el juego). Está claro que los BRICS+ intentan desafiar, modificar e incluso cambiar la gobernanza mundial[72].
Susan Strange es sin duda la autora que más esfuerzos ha dedicado a reintroducir la noción de poder en la economía internacional, y contribuyó a la creación de International Political Economy[73]. Sin embargo, aunque argumentó acertadamente que el poder era y sigue siendo fundamental para la economía política internacional[74], también intentó definir y refinar la noción de «poder».
Susan Strange define el poder estructural como el poder de conformar y determinar las estructuras de la economía política mundial en la que interactúan otros Estados[75], sus instituciones políticas y jurídicas y sus empresas económicas. Esto puede entenderse como el poder de definir las reglas del juego o las normas de comportamiento explícitas o implícitas. Strange identifica a continuación cuatro estructuras de poder clave en la economía mundial: (1) seguridad, (2) producción, (3) finanzas y (4) conocimiento. De ellas, define la estructura financiera como el núcleo de la gobernanza económica mundial, de ahí la relevancia de los mercados financieros internacionales (que pueden adquirir su propia dinámica[76]) y de un banco multilateral de desarrollo como el NBD, sobre todo porque este último no fue creado por potencias occidentales. Esto es especialmente importante si tenemos en cuenta que el «poder estructural» está estrechamente vinculado al concepto de «hegemonía»[77]. También sostiene que la estructura financiera de la economía mundial descansa sobre dos pilares, las estructuras de la economía política a través de las cuales se crea el crédito y en las que el poder es compartido por gobiernos y bancos, y un segundo pilar formado por los sistemas monetarios nacionales que crean la superestructura mundial [78].
Pero el análisis de Susan Strange plantea una serie de interrogantes. La primera es que tal enfoque no es intencionado. Esto significa que no se tienen en cuenta las diferentes estrategias de los actores ni los proyectos a largo plazo. La segunda es que es demasiado estrecho y excluye la capacidad de configurar las instituciones comerciales internacionales. La tercera se centra en una explicación teórica insuficiente de los mecanismos causales del poder estructural.
Sin embargo, la noción de «poder estructural» reviste una importancia fundamental, tanto más si recordamos que Strange lo definió como el poder de configurar y determinar las estructuras de la economía política mundial, un poder que hoy es más crucial que nunca. Los problemas que aquí se plantean se refieren sin duda a más de una forma de incompletitud de la teoría desarrollada por Susan Strange. No cuestionan la importancia central del concepto de poder estructural.
Lo realmente importante para nosotros es comprender cómo la creación del NBD por el «poder estructural» de los BRICS ha afectado a la estructura financiera visible en la transición del «poder para influir» al «poder para perjudicar».
Durante los últimos 15 años, nos hemos enfrentado a una superpotencia en declive (Estados Unidos) que intenta mantener una capacidad residual para influir en las decisiones internacionales, ya sea uniendo fuerzas con otros países occidentales o adoptando medidas unilaterales. Por otro lado, tenemos potencias en pugna, los países BRICS, que han pasado gradualmente de una forma de relativa compatibilidad, que no identidad, con la visión de la vieja superpotencia a una clara incompatibilidad e incluso a la expresión de puntos de vista abiertamente contradictorios. Es este conflicto, o al menos este choque de intereses divergentes, lo que importa aquí.
Nadie discutiría que Estados Unidos y, a escala mundial, el llamado «Occidente colectivo» tenían, y siguen teniendo, un poder estructural propio fuerte, aunque erosionado, sobre todo en relación con las estructuras financieras que solían dominar por completo. Queda por ver si los países BRICS han alcanzado el punto en el que también ellos tendrán un poder estructural significativo en este ámbito, con capacidad para desafiar la hegemonía occidental. El hecho de que Rusia decidiera en junio de 2024 elegir el renminbi convertible como ancla de su mercado de divisas, aunque esta decisión fuera consecuencia de las sanciones occidentales, podría anunciar nuevos cambios. Rusia ya había decidido cotizar oficialmente el renminbi a principios de 2015 y organizar un mercado específico para esta moneda en la Bolsa de Moscú. La decisión de junio de abandonar las divisas occidentales (dólar y euro) como ancla del mercado de divisas parece, pues, tanto una medida oportunista en reacción a las sanciones financieras como una medida que forma parte de una perspectiva mucho más amplia. Refleja el debilitamiento del poder financiero del «Occidente colectivo».
No cabe duda de que el ascenso de los BRICS en el ámbito de la financiación del desarrollo ha sido significativo[79]. Como se ha descrito anteriormente, el NBD ha desarrollado diferentes tipos de asociaciones, en diferentes áreas, y ha adquirido un nivel extremadamente alto de competencia y credibilidad. Esto implica un grado de confianza nunca antes experimentado por los países que intentan desafiar a la(s) potencia(s) hegemónica(s) de Occidente. Esto demuestra que los nuevos actores ya no ven la compatibilidad de intereses e ideas con los antiguos dominadores.
Se trata de un hecho nuevo e importante. Dos de los principales países BRICS, China e India, parecían compartir ideas y representaciones con el «poder occidental» en la década de 1990 y principios de la de 2000[80]. Lo mismo puede decirse de Rusia, al menos hasta la crisis financiera de 2008-2010. Independientemente del conflicto de intereses que pudiera haber existido en otros ámbitos (y uno de los más importantes fue la guerra civil en la antigua Yugoslavia y la cuestión de Kosovo en 1998-1999), Rusia había aceptado la hegemonía financiera estadounidense e intentado aprovecharla al máximo. Pero tras la crisis de las subprime, la situación empezó a cambiar rápidamente. Un autor se ha fijado en los consejos dados por el MF durante la crisis de 2008-2010 para explicar que entonces podría haber estallado un conflicto y que esto podría explicar el paso de la compatibilidad a la incompatibilidad[81].
En realidad, el conflicto entre Rusia y el FMI se remonta mucho más atrás, al crack financiero ruso de 1998[82]. Sin embargo, este conflicto no impidió a Rusia, una vez estabilizada su situación, acudir a los mercados financieros mundiales y, en general, entrar en el juego de la globalización financiera, al menos hasta 2010/2012. La crisis de las hipotecas de alto riesgo fue, por tanto, el catalizador de la toma de conciencia de que los intereses de Rusia eran incompatibles con la hegemonía financiera y comercial de Estados Unidos. Es necesario retomar aquí las posibles razones de una política de «ruptura», o de «salida» como la llamaremos a continuación, por parte de los países BRICS. Una posible explicación reside en la incapacidad de los Estados occidentales, y de Estados Unidos en particular, para hacer frente a esta crisis. Esta valoración podría haber sido compartida al menos por China, India y Rusia, y podría haber convencido a China para construir lo que se ha llamado la «Gran Muralla del Dinero»[83]. Así lo señaló en cierta medida el propio B. Bernanke[84].
Otra posible explicación podría ser la tendencia a la creciente politización de la economía, que se ha hecho evidente desde 2014-2016, primero con la aplicación de sanciones contra Rusia (2014), Irán, y luego con la tendencia al uso unilateral de la posición del dólar por parte de Estados Unidos que se describió al principio de la primera parte de este texto.
Cualquiera que sea la causa dominante, y no hay que olvidar que ambas pueden combinarse, el cambio es ahora evidente. Aunque todavía estemos lejos de hablar de «desdolarización» y de la creación de una «moneda común de los BRICS» [85], está claro que los países BRICS han adoptado una postura ofensiva contra el orden mundial post-Bretton Woods.
El enfoque del poder estructural de Strange se centra en determinar las capacidades sociales de los distintos actores. Este enfoque, cuando se complementa con un enfoque constructivista de las estructuras normativas internacionales, puede ser muy útil a la hora de examinar el nuevo papel de los BRICS en la gobernanza mundial. Podemos ver un paso hacia un buen indicador institucional de la actuación de los BRICS en la gobernanza económica mundial.
Sin embargo, analizar a fondo la emergencia de los BRICS en la gobernanza mundial requiere un nuevo enfoque estructural del poder. Cabe mencionar aquí a Douglass North, que podría darnos algunas pistas sobre el trade-off entre el proceso de creación de una nueva institución y el proceso de intentar cambiar, o evolucionar, la institución existente[86]. Pero es aún más fructífero recurrir al concepto de Alfred Hirschman de «presión de salida frente al uso de la voz», donde el par salida-voz[87] implica que el coste de abandonar un grupo se evalúa en términos de riesgo de una situación de multilateralismo fragmentado, y donde el coste de una «voz» se evalúa en términos de capacidad insuficiente para influir en los principios y procedimientos de la financiación del desarrollo, y luego para aceptar decisiones que no son buenas para sus propios intereses.
Este binomio entra en juego cuando un miembro exige un mayor poder de decisión y está dispuesto a asumir el coste aumentando los recursos que aporta al sistema, al tiempo que cuenta con la autorización de los actores dominantes (en este caso, el «Occidente colectivo»). En el caso de los BRICS, su reivindicación de un mayor poder de decisión en el seno de las instituciones de gobernanza mundial ha incrementado su descontento latente en la medida en que los países dominantes no parecen dispuestos a escuchar su «voz». Esto les ha llevado a buscar vías alternativas para reforzar su poder mediante la creación de instituciones paralelas a las establecidas, dirigidas y generadas por Occidente.
Visto desde este ángulo, el Nuevo Banco de Desarrollo puede considerarse la encarnación de la opción de «salida». Los países BRICS han elegido una opción alternativa en lugar de intentar influir -a través de su «voz»- en las instituciones existentes. Pero lo han hecho a costa de fragmentar el multilateralismo. Lo interesante, entonces, es por qué los países BRICS eligieron esta opción y la han desarrollado más en los últimos años. Durante la fase inicial de la existencia de los BRICS (2006-2012), parece que intentaron que los países occidentales les escucharan. De hecho, estas peticiones no se tomaron en serio, al menos al principio.
Una posible interpretación podría ser que, al ver sus demandas de mayor igualdad en el seno de las instituciones internacionales generalmente rechazadas o ignoradas, y por otro lado la incapacidad de Estados Unidos y otros países para calmar y controlar la «crisis subprime», los países BRICS optaron deliberadamente por una estrategia de salida. Incluso después de haber hecho esta elección, intentaron presentar el NBD como complementario a las instituciones financieras existentes[88], como una especie de estrategia mixta que combinaba «voz Y salida», al menos hasta 2016/17, antes de darles la espalda y empezar a desafiarlas directamente. Esto podría demostrar que los países BRICS mostraron un considerable grado de cautela y sólo se decidieron por una estrategia de «salida» completa una vez que estuvieron convencidos de que no existía ninguna otra opción. También plantea la cuestión de por qué los países del «Occidente global» no han podido o no han querido escuchar las demandas de estos países y se han encerrado en su certeza de que siguen teniendo los medios para controlar la economía mundial. ¿Cuál es la finalidad de la BND?
Por lo tanto, tenemos que pasar gradualmente de la economía a la política, más o menos en la misma línea que describió Susan Strange. ¿Es el NBD realmente diferente en su estructura y prácticas de la institución internacional engendrada por el «Occidente colectivo», y representa una alternativa real?[89] En otras palabras, ¿se limita la diferencia al hecho de que el NBD es una institución «no gubernamental»? En otras palabras, ¿la diferencia se limita al hecho de que el NBD es una institución «no occidental» O el NBDtambién es diferente porque se basa en normas diferentes, quizá más favorables a los países emergentes?
Las instituciones de Bretton Woods se crearon claramente bajo la hegemonía estadounidense. Aunque está menos claro en el caso de la OMC, puede decirse que la influencia estadounidense fue extremadamente fuerte en la transición del GATT, tal como existía a principios de los años sesenta, a la OMC. Su influencia fue muy fuerte a la hora de establecer las normas internas de la OMC. Esto no es sorprendente dado el equilibrio de poder en 1944 y a principios de los años ochenta. No debemos olvidar la importancia del «Consenso de Washington» a la hora de configurar las decisiones del FMI y el Banco Mundial en la década de 1990. Esto tuvo graves consecuencias, sobre todo en Rusia[90]. Pero la creación del NBD tuvo lugar en un contexto muy diferente, y debemos remontarnos a la creación del NBD y a su desarrollo.
Como ya se ha mencionado, la creación de un Nuevo Banco de Desarrollo fue prevista por primera vez por los países BRICS en 2012, pero el acuerdo formal no se firmó hasta 2014 en Fortaleza y la reunión inaugural del Consejo de Administración tuvo lugar el 7 de julio de 2015[91]. El NBD entró en funcionamiento en 2016 con sede en Shanghái[92]. Abrió sus primeras oficinas regionales, la primera dedicada a África, en 2017[93], seguida de una segunda oficina regional en 2019 en São Paulo, y luego otra oficina en India y Rusia. En 2021, dio la bienvenida a dos miembros más (Bangladesh y Emiratos Árabes Unidos) y a un tercero en 2023 (Egipto). En ese momento, estos nuevos miembros no eran miembros de los BRICS. Uruguay también tenía la condición de «miembro potencial», que fue admitido por la Junta de Gobernadores del NBD y se convertirá oficialmente en país miembro una vez que haya depositado sus instrumentos de adhesión[94]. El NBD tiene un capital autorizado inicial de 100.000 millones de dólares, dividido en un millón de acciones con un valor nominal de 100.000 dólares cada una.
Los socios fundadores de NBD realizaron una suscripción inicial de quinientas mil acciones por un total de 50.000 millones de USD, de las cuales cien mil acciones correspondían a un capital desembolsado de 10.000 millones de USD y cuatrocientas mil acciones correspondían a un capital exigible de 40.000 millones de USD. El capital suscrito inicial se dividió a partes iguales entre los miembros fundadores. La adhesión al Banco está abierta a todos los miembros de las Naciones Unidas, por lo que el Banco espera un gran número de adhesiones en el futuro. La estrategia del Banco se definió rápidamente y se fijaron objetivos para los próximos años[95]. Firmó su primer préstamo a finales de 2016[96] y su cartera de préstamos ha crecido rápidamente con el desarrollo de préstamos soberanos y préstamos con garantía soberana[97]. Se ha centrado en el desarrollo nacional y en asociaciones con otras instituciones financieras[98]. Lo que tenemos aquí, pues, es una institución cuya vocación es ser verdaderamente internacional (no limitada a los miembros de los BRICS) y que, al menos en sus textos, no se presenta como una alternativa, aunque en realidad empiece a constituirla.
Ahora queda por ver cómo se distribuye el poder dentro del NBD. Podría pensarse que la distribución del poder en esta nueva institución podría estar condicionada por dos factores principales: en primer lugar, el tamaño de los accionistas (China podría parecer la potencia dominante) y, en segundo lugar, las relaciones entre prestatarios y prestamistas[99]. Pero si se aplican estos criterios al NBD, está claro que la composición del banco es mucho más multilateral que la del FMI o el Banco Mundial. Esto se refleja en la estructura accionarial, que inicialmente era igual para cada miembro del BRICS. Además, existe un criterio comunitario que encaja bien con la perspectiva de una economía de mercado emergente. Prueba de ello es que no existe un accionista mayoritario y que el poder del NBD no se ejerce en una única región común[100]. El NBD es único entre las organizaciones financieras internacionales en el sentido de que no está polarizado, ni formal ni informalmente, por un único país «dominante», sino que de hecho está «multipolarizado».
En cuanto a la relación entre prestatario y prestamista, las instituciones multilaterales de financiación del desarrollo existentes han establecido, en general, dos formas de relación mutuamente excluyentes: la relación prestatario-prestamista y la relación prestatario-prestatario[101]. La primera es estrictamente una relación de dependencia que redunda en beneficios para el prestamista. El NBD presenta una situación no mutuamente excluyente y está abierto a ambos tipos de escenario. La estrategia de endeudamiento del banco es tanto de prestatario-prestamista como de prestatario-prestatario[102], a través de las garantías que concede. Esto ha llevado al desarrollo de productos financieros a los que los miembros y no miembros del banco pueden acceder a valor de mercado[103]. Por lo tanto, el NBD difiere del paradigma institucional clásico establecido para otras instituciones financieras internacionales, tal y como observó Chris Humphrey[104]. Estas dos condiciones se han convertido en variables importantes que inciden en el nivel de difusión del poder.
El enfoque estructural del poder proporciona entonces un buen marco para definir los intereses y las capacidades de los accionistas (los propios BRICS) y las nuevas relaciones de poder creadas a través de los programas de préstamos que tienen nuevas prácticas alternativas, como muestra un
El reciente artículo de Duggan, Ladines y Rewizorski[105] ofrece un panorama muy instructivo.
A partir de un análisis basado en los memorandos de entendimiento por parte del prestamista, muestran que la estructura del NBD difiere significativamente de la de otros Bancos Multilaterales de Desarrollo o BMD[106]. Esto configura claramente la estrategia del NBD, no sólo en términos financieros, sino también en términos de objetivos a medio y largo plazo. El NBD tiene lo que hoy es una estructura única y homogénea, donde la estructura accionarial de los miembros históricos (y fundadores) del NBD asciende a poco más del 18% por miembro, lo que significa que cada uno de los BRICS comparte el mismo poder. Esto permite a cada miembro establecer una agenda con prioridades para las economías emergentes.
El NBD también difiere del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII), dirigido por China. Aunque ambos bancos nacieron conceptualmente de potencias no occidentales, China es dominante en el AIIB mientras que el NBD se centra en la igualdad de poder de los accionistas. También es importante señalar que la estrategia de préstamo del NBD difiere de la de los demás BMD, y en particular del Banco Mundial. Los BMD son proveedores de recursos financieros y, desde este punto de vista, sólo importa la forma en que los accionistas cumplen las condiciones económicas y políticas formales o informales.
La estructura accionarial de los Bancos Multilaterales de Desarrollo tiene un impacto significativo en la determinación de sus acciones[107]. Los países prestatarios con préstamos recurrentes y mejoras fiscales pueden modificar las condiciones exigidas para el comercio. Esto aumenta la «voz» de estos prestatarios específicos en los procesos de toma de decisiones de los BMD y rompe la igualdad de los prestatarios. El NBD, al crear una alternativa al margen del actual sistema de BMD que hasta ahora ha definido el sistema de gobernanza económica mundial, vincula a ambas partes y ofrece a los países del «Sur global» una alternativa que puede reforzar su capacidad de negociación con el FMI o el Banco Mundial, cuando no les permite eludir a estas dos últimas instituciones.
Este enfoque es interesante porque nos permite definir las condiciones que determinan un cambio real en términos de estructura de poder. Por supuesto, el NBD es nuevo en cuanto a su historial operativo, ya que empezó a conceder préstamos a finales de 2016. Así que hay ciertos límites para utilizar el banco como caso de estudio. Pero la relevancia de este estudio de caso es ineludible en la medida en que el NBD ha visto crecer su poder e influencia de manera constante durante el último año. Además, su dimensión simbólica, como primera institución financiera internacional creada por países pertenecientes a lo que hoy se conoce como el «Sur Global», confiere al NBD un lugar especial dentro de las instituciones financieras internacionales, siendo a la vez un complemento Y un desafío para las instituciones financieras existentes. Esto fomenta nuevas reglas y normas. Algunos incluso han visto en el NBD un posible desafío al dólar[108].
Es muy posible que llegue a serlo. El plan de crear una zona comercial y monetaria en torno a China, India y Rusia propuesto en un documento estratégico publicado por el Instituto de Previsión Económica de la Academia de Ciencias de Moscú[109] implica que una institución como el NDB debería convertirse en el corazón de dicha zona.
El NDB es, por tanto, un caso único para evaluar el «poder estructural» de los BRICS. Su existencia demuestra que este «poder estructural» es muy real y empieza a compararse con el de los países del «Occidente global». Su existencia y las operaciones financieras que lleva a cabo parecen lo suficientemente diferentes de las de los demás BMD como para convertirse en un importante polo de atracción, al menos para los países de lo que se conoce como el «Sur Global». Este poder de atracción también permite a los BRICS reforzar su «poder estructural». A partir de ahí, el análisis va más allá del marco clásico de «causa y efecto». Si el «poder estructural» de los BRICS les bastó para crear y desarrollar una institución como el Nuevo Banco de Desarrollo, esto les confiere a su vez un «poder estructural» adicional, que sólo el futuro nos dirá cómo se concretará.
Conclusión
El desarrollo de la economía mundial desde finales de los años noventa ha provocado cambios radicales en el equilibrio del poder político y económico. Lejos de significar el «fin de la historia», el final de la Guerra Fría ha provocado grandes cambios que ahora dan lugar a conflictos de intereses, pero también a conflictos de representación y, por tanto, a enfrentamientos en torno a normas y reglas. No hay que subestimar la importancia de estos conflictos. Es probable que configuren el mundo en los próximos veinte años.
La aparición de los BRICS+ simboliza una de las posibles nuevas formas de estructurar el mundo. El hecho de que los países BRICS+ se hayan visto impulsados a desafiar abiertamente el mundo dominado por el «Occidente colectivo», cuando inicialmente sólo buscaban cambios aceptables en ese mundo, dice tanto del aumento de poder de estos países como de la falta de inteligencia de los países del G-7, que fueron incapaces, y sin duda no quisieron, darles el lugar que lógicamente merecían en las instituciones internacionales. La actual lógica de confrontación es en gran medida producto de esta incapacidad, o falta de voluntad.
El descenso de la participación del G-7 y del «Occidente global» en el PIB mundial y, a la inversa, el crecimiento experimentado por «potencias emergentes» como China e India, han empujado probablemente hacia la obsolescencia a la mayoría de las instituciones económicas mundiales engendradas por la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. La gobernanza de la economía mundial ha dejado de estar en manos de Occidente en parte por estos cambios objetivos y en parte por factores subjetivos como una desafortunada política estadounidense, una generalización de la práctica de las sanciones unilaterales -y por tanto ilegales- y en parte por la reticencia, incluso abierta oposición, a reformar a tiempo las instituciones económicas mundiales existentes. En el juego de la negociación entre el uso de la «voz» por parte de los países y el uso de la «salida» del sistema existente, la solución de la «salida» se ha ido imponiendo poco a poco debido a una combinación de estos factores.
Conviene recordar que los países BRICS se mostraron inicialmente muy reticentes a optar por una estrategia de «salida». Si sus «voces» hubieran sido oídas y escuchadas a principios de la década de 2000, es probable que no hubieran optado por dicha estrategia. Pero la opción de la «salida» no es, ni puede ser, completa hasta que se creen nuevas instituciones. La desaparición de las «viejas» instituciones nunca se completa antes de que aparezcan «nuevas» instituciones.
En este proceso, el impacto de los BRICS ha sido decisivo. El hecho de que los países BRICS hayan empezado a mostrar su músculo en lo que se refiere a la creación de instituciones, y el hecho de que estos países se hayan centrado en una institución financiera, el NBD, con sus diferentes reglas y normas, muestra probablemente que el colapso de las instituciones creadas por Occidente es un hecho ineludible para los próximos 15 o 20 años. En este sentido, la creación del Nuevo Banco de Desarrollo es un importante punto de inflexión estratégico. Es a la vez un signo del «poder estructural» adquirido por estos países y un instrumento para desarrollar y reforzar ese mismo poder estructural.
La elección de una estrategia de «salida» por parte de los países BRICS, y ahora BRICS+, no resuelve, sin embargo, una cuestión final. Evolucionará la economía mundial hacia una fragmentación estabilizada, lo que implicaría que las instituciones «occidentales» podrían sobrevivir, aunque de forma reducida, para gestionar el fragmento que representa la economía «occidental», o serán las nuevas instituciones del «Sur Global» capaces de dar a estos países la hegemonía que les permitiría posteriormente reunificar la economía mundial en torno a nuevas reglas de gobernanza.
El creciente papel de los BRICS como grupo que aspira a establecer reglas para la gobernanza regional e incluso mundial marca un cambio sustancial en nuestra forma de entender el sistema internacional[1]. Existen dos posibilidades claramente divergentes. En la primera, los BRICS+ trabajan por una redistribución del poder dentro de la gobernanza mundial, sin ningún cambio importante en las reglas del juego. En este caso, podríamos ver a los BRICS simplemente apoyando los valores y normas occidentales, pero tratando de ejercer una influencia cada vez mayor en su aplicación. En el segundo, los BRICS+ desafían claramente los valores y normas occidentales y pretenden que dominen su propio conjunto de valores y normas. El paso de la primera a la segunda actitud bien podría ser el hecho definitorio de los últimos años.
Desde hace más de diez años se debate en el mundo académico o bien sobre el papel de los BRICS+ en la transformación de la jerarquía del orden mundial, pero dentro de una lógica en la que estos países juegan el juego establecido, o bien se centra en las fuentes nacionales de formación de preferencias de las naciones que integran los BRICS, lo que implica un análisis de la posición de los distintos Estados en este juego global y su posibilidad de modificar su contenido y forma.
Este documento se centrará en el poder estructural, potencial o real, de los BRICS+ para «cambiar las reglas del juego». En concreto, se analizará cómo el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) creado por los BRICS, hasta ahora el principal intento de los BRICS de crear instituciones, podría desafiar o complementar las instituciones mundiales existentes, a modo de estudio de caso. Se organizará en una primera parte, en la que se examinará la crisis – latente o abierta – de las instituciones económicas internacionales (FMI, Banco Mundial y OMC), y a continuación, en una segunda parte, se examinará el ascenso de los BRICS y su transformación en BRICS+.
La tercera parte se basará en las teorías de Susan Strange sobre el poder estructural y en la articulación de Hirschman entre las lógicas de la «voz» y la «salida» (o deserción), y examinará su relevancia para nuestro tema. Por último, en la cuarta parte se examinará cómo la creación del NBD es tanto una aplicación de la lógica de la «salida» como también puede analizarse en términos de poder estructural, y cómo este NBD es diferente de las instituciones financieras internacionales existentes, y quizás represente una alternativa a las mismas. Las instituciones de la economía mundial en crisis
Las instituciones que deben regir la economía mundial, algunas de las cuales proceden de Bretton Woods, como el FMI y el Banco Mundial, o de la hegemonía estadounidense, como la OMC, atraviesan un prolongado periodo de crisis e incoherencia[2].
La crisis de las organizaciones económicas internacionales comenzó hace unos 25 años, cuando el FMI se mostró incapaz de frenar la crisis coreana y luego la asiática de 1997[3]. El rechazo por Estados Unidos de la propuesta japonesa de crear un «Fondo Monetario Asiático» no fue acompañado de un refuerzo de la capacidad de actuación del FMI[4]. Aunque este fracaso demostró la debilidad de las capacidades institucionales no estadounidenses en aquel momento, también puso de manifiesto que existía un descontento considerable con la forma «occidentalocéntrica» en que funcionaba el FMI. La nueva incapacidad del FMI para impedir la rápida propagación de la crisis de 2008 (la crisis de las hipotecas de alto riesgo [5]) confirmó la crisis de gobernanza en el mundo financiero global [6].
Paradójicamente, esta crisis se ve agravada por una crisis latente del dólar creada por los propios Estados Unidos y derivada de la aplicación altamente política de medidas como la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero[7] y la Ley de Cumplimiento Fiscal de Cuentas Extranjeras[8] y la decisión de las autoridades estadounidenses de considerar que cualquier uso del dólar sometería automáticamente a las empresas extranjeras a la legislación estadounidense. Un informe parlamentario francés elaborado en 2016[9] muestra que el principal problema se deriva del hecho de que las transacciones deben pasar necesariamente por un banco estadounidense para «comprar» dólares, cayendo así bajo la legislación estadounidense. Así pues, estas medidas han acelerado la crisis de las instituciones de gobernanza internacional.
Históricamente, el FMI ha sido claramente la institución más expuesta a las críticas[10]. Es bien sabido que las políticas de ajuste estructural han provocado un gran enfado y descontento en muchos países[11]. Este descontento comenzó en la década de 1980[12] y no ha disminuido hasta nuestros días. Las políticas del FMI reflejan una continuidad retórica y política sustancial con el neoliberalismo[13], aunque existan discontinuidades discursivas pronunciadas en estos dos ámbitos, pero principalmente para los países europeos[14]. Hoy en día, sin embargo, el FMI lucha por mantener su capacidad para aplicar políticas de ajuste estructural y seguir siendo el referente en muchos países[15].
La cuestión de si el FMI debe reformarse se ha convertido en central desde la crisis de las hipotecas de alto riesgo[16] y el aumento de poder de los países emergentes, entre ellos China e India. Sin embargo, los intentos de reformar la institución han sido limitados[17]. El resultado final es que, en el «Sur global», la legitimidad del FMI se ha erosionado considerablemente y la demanda de una organización alternativa se ha hecho cada vez más evidente. Es cierto que los analistas sospechan desde hace tiempo que la política interviene en gran medida en las operaciones de préstamo del Fondo Monetario Internacional[18] y que esta organización podría estar influida en gran medida por el Tesoro estadounidense[19]. Aunque tal hipótesis no ha sido suficientemente aclarada, sería ampliamente coherente con la noción de «hegemonía»[20]. Es evidente que la alineación política con Estados Unidos, la mayor potencia del FMI, aumenta las probabilidades de que un país reciba un préstamo del FMI[21], o de que se beneficie de cláusulas de condicionalidad más favorables[22]. Cabría pensar que el final de la Guerra Fría habría supuesto un cambio en este punto. No fue así, y sería un error pensar que el FMI se ha politizado menos desde el final de la Guerra Fría[23]. De hecho, un estudio sugiere que la influencia de la política ha aumentado desde 1990[24]. El comportamiento de las organizaciones multilaterales sigue estando determinado por los intereses políticos de sus Estados miembros más poderosos.
China ha intentado aumentar su influencia en el FMI[25] y lo ha conseguido en cierta medida. Un buen ejemplo de esta colaboración es la entrada del renminbi (RMB) en la cesta de derechos especiales de giro en 2016[26]. Al igual que Estados Unidos y otras economías occidentales desarrolladas, China también ha tomado decisiones sobre la colaboración con las instituciones financieras internacionales (IFI) en función de sus propios intereses y objetivos en cuestiones económicas y políticas clave, con un plan a largo plazo para internacionalizar su moneda[27]. De hecho, cuando los intereses y objetivos de China convergen con los del FMI, su colaboración con éste tiende a producir un resultado que satisface las necesidades de China. Sin embargo, si China y el FMI tienen intereses y objetivos divergentes, el resultado de su colaboración, o más exactamente de su no colaboración, puede ser marcadamente desestabilizador[28].
De hecho, la relación de China con el FMI depende en gran medida de su relación con Estados Unidos[29]. Desde el segundo mandato de Obama y la presidencia de Trump, el deterioro de esta relación ha hecho que las relaciones con el FMI sean cada vez más problemáticas. Esta tendencia ha continuado bajo la presidencia de Biden[30]. Sin embargo, el FMI sigue siendo el responsable de regular las finanzas y la deuda mundiales, para bien o para mal. A pesar del fuerte descontento que ha suscitado, hasta ahora no ha surgido ninguna nueva institución que desafíe su dominio. Sin embargo, esto podría cambiar con la creación del Nuevo Banco de Desarrollo.
El Banco Mundial también se enfrenta a profundas críticas desde la década de 1990[31]. El desencanto con las políticas del Banco Mundial no es nuevo[32], como tampoco lo son las peticiones de reforma de la institución. Su alineación con la política estadounidense ha sido uno de los puntos planteados por muchos críticos.
Durante la mayor parte del periodo de posguerra, el Banco disfrutó prácticamente de un monopolio en dos ámbitos: la financiación y el conocimiento de los problemas y procesos de desarrollo. Aunque el Banco Mundial conserva su importancia en términos de conocimientos sobre el desarrollo, el sector de la financiación del desarrollo se ha vuelto más competitivo gracias a la creación de una serie de nuevas instituciones por parte de los países emergentes[33]. Se ha identificado claramente el riesgo de que el Banco Mundial se convierta en otra agencia de ayuda dirigida por los países ricos para ayudar a los países más pobres[34]. Algunos gigantes nacionales de propiedad estatal, como el Banco de Desarrollo de China y el China Exim Bank[35], han concedido al parecer (al menos en algunos años) más préstamos a África que el Banco Mundial. Obviamente, esto plantea preguntas incómodas.
La crisis del COVID-19, que hoy se considera una de las señales de alarma más evidentes para la supervivencia del multilateralismo, no ha hecho más que aumentar esta presión[36], ya que los países ricos canalizan sus recursos y su atención hacia el interior en lugar de mostrar una voluntad particular de luchar contra la pandemia fuera de sus fronteras[37]. De hecho, el Banco Mundial se esfuerza por encontrar una respuesta al cuestionamiento de su legitimidad y a la crisis de irrelevancia que le persigue desde hace años. Evidentemente, el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) de los BRICS podría ser uno de los posibles actores para desafiar la supremacía del Banco Mundial[38].
Luego está la OMC, que ha llegado al final de su potencial, como vimos con el fracaso de la «Ronda de Doha»[39]. En el momento de su creación en 1995[40], dos de las principales funciones de la Organización Mundial del Comercio eran «servir de foro para las negociaciones entre sus miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales»[41] y «administrar el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias»[42]. Esta última función fue desempeñada por el Órgano de Solución de Diferencias (OSD), descrito como la «joya de la corona» y el «pilar central del sistema multilateral de comercio»[43].
Pero muy pronto, los países llamados «en desarrollo» o «emergentes» sintieron cada vez más que eran los perdedores de la Ronda Uruguay, que habían obtenido un mal acuerdo y que habían tenido que ceder mucho a cambio de una recompensa engañosa. Por ejemplo, pronto se dieron cuenta de que el Acuerdo sobre la Agricultura y el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido estaban lejos de darles acceso al mercado de los países desarrollados, que fue una de las razones por las que se adhirieron a la OMC[44]. Así pues, el intento de lanzar la «Ronda de Doha» terminó en un estrepitoso fracaso. En general, las negociaciones fueron tan divisivas e infructuosas que ya es habitual hablar de la «muerte de la Ronda de Doha». En respuesta, cada vez más países han recurrido a asociaciones económicas bilaterales y regionales. La reciente conclusión de este tipo de acuerdos, también conocidos como «acuerdos de nueva generación», como el Acuerdo de Asociación Transpacífico o el malogrado CETA o Acuerdo Económico y Comercial Global entre la Unión Europea y Canadá, así como las largas e interminables negociaciones sobre la Asociación Económica Global Regional liderada por China y que incluye a 16 Estados de Asia y Oceanía[45], son probablemente los mejores ejemplos de esta tendencia.
Ahora está claro que las instituciones de la economía mundial están en crisis, ya sea manifiesta o latente. Esto es tanto el producto de la crisis del «Consenso de Washington», al que se asociaron el FMI y el Banco Mundial[46], como el resultado de un cambio radical en el equilibrio del poder económico desde la década de 1990, de reformas que fueron demasiado largas o demasiado tardías, y de la aparición de un nuevo actor colectivo, los BRICS. Este actor es ahora lo suficientemente poderoso como para provocar cambios importantes en la estructura de gobernanza de la economía mundial. En la lucha por una reforma radical de las instituciones económicas mundiales, podría exigir una mayor participación en las instituciones existentes o un cambio completo de las reglas y normas que definen dichas instituciones. De hecho, ambas direcciones provocarían una gran crisis en las instituciones existentes. Pero una crisis no se acaba por sí sola.
De hecho, el colapso de las instituciones que datan del periodo de dominación del «Occidente colectivo» no será completo hasta que se creen nuevas instituciones que sustituyan a las antiguas. De hecho, lo que llamamos «crisis» es el lapso de tiempo que transcurre entre la incapacidad de las viejas instituciones para desempeñar su papel habitual y la aparición de nuevas instituciones que las sustituyan[47]. A continuación, debemos examinar las posibles formas de crear instituciones y, en particular, el caso del Nuevo Banco de Desarrollo. Del BRIC al BRICS+: dos décadas de progreso
La aparición de los BRIC, y después de los BRICS+, ha sido sin duda el acontecimiento más importante de los últimos veinte años[48]. La adhesión de cinco nuevos países en 2023, y la probabilidad de que otros se sumen en los próximos años, demuestran el dinamismo y el poder de atracción de esta organización[49]. Por lo tanto, debemos observar el progreso de los BRICS en los últimos quince años para comprender las corrientes subyacentes que han puesto a prueba las instituciones de la economía mundial.
El acrónimo BRIC -Brasil, Rusia, India, China- fue introducido en nuestro lenguaje popular por Jim O’Neill, economista de Goldman Sachs hace veinte años[50]. Su artículo analizaba el espectacular crecimiento económico que experimentaría este grupo de países y las implicaciones de estas tendencias futuras para la economía política internacional. Un proceso que se inició en 2006 junto a la Asamblea General de la ONU y que se institucionalizó en 2009 en la primera reunión de Ekaterimburgo.
Sin embargo, durante esos tres fatídicos años, el mundo se enfrentó a una grave crisis financiera, la llamada «crisis subprime», que ni Estados Unidos ni el FMI fueron capaces de gestionar o siquiera de controlar[51]. En retrospectiva, está claro que esto impulsó a los cuatro países a intentar organizar un mejor sistema de gobernanza monetaria y comercial[52]. En 2011, Sudáfrica se unió a este grupo de países como el país económicamente más próspero del Sur, con lo que los BRIC pasaron a ser los BRICS. Con esta incorporación, los países BRICS representaban el 26% de la superficie terrestre y del PIB mundial total (PPA), pasando del 25,6% en 2009 al 32,2% a finales de 2023. La afirmación de que los BRICS representan los intereses de la «mayoría global» gana credibilidad[53].
La creación de los BRIC, luego BRICS, fue acogida tanto con escepticismo como con cauteloso entusiasmo según las opiniones de los distintos autores, siendo calificada diversamente como una especie de «asociación informal», una «aldea Potemkin» [54] para algunos, o un «club de intereses coincidentes» [55]. Con el tiempo, sin embargo, este grupo ha adquirido una influencia considerable.
Se trata, sin duda, de países con aspiraciones económicas compartidas e ideas similares sobre el tipo de multilateralismo y los cambios en la economía política mundial que serían necesarios para lograrlo. Son estas aspiraciones económicas subyacentes las que han servido para revitalizar los flujos de capital dentro de los países BRICS y entre ellos en un momento de vacío financiero en un mundo posterior a la crisis financiera [56]. De hecho, los BRICS han crecido, atrayendo cada vez a más países. En 2023, en la 15ª cumbre, la organización decidió admitir a seis nuevos países. Aunque sólo cinco de estos países aceptaron (por razones políticas, Argentina declinó la invitación), los BRICS se convirtieron en BRICS+ el 1 de enero de 2024, con un PIB común (PPA) del 36,2%. Los BRICS se han convertido en el igual del G7, y los BRICS+ han acortado distancias con lo que ahora puede llamarse el «Occidente colectivo». La adhesión de Arabia Saudí e Irán tiene naturalmente un significado político, pero también comercial importante[57].
Mientras tanto, estaba claro que la «globalización» había entrado en una profunda crisis[58], crisis que fue reconocida incluso por las organizaciones de Bretton Woods. Carmen Reinhart, economista jefe del Banco Mundial, llegó a afirmar que la pandemia del COVID-19 era el «…último clavo en el ataúd de la globalización»[59]. Los BRICS se convirtieron entonces en un bloque ambicioso con su propia dinámica interna, que celebraba cumbres anuales, tenía ambiciones diplomáticas, participaba en proyectos de infraestructuras a gran escala dentro de sus fronteras nacionales, así como en proyectos transnacionales en sus regiones. Los BRICS desplegaron su poder económico creando una nueva institución de crédito -el Nuevo Banco de Desarrollo, que admitió a países que aún no eran miembros de los BRICS[60]- y desafiando la hegemonía de los países europeos y norteamericanos en las finanzas internacionales. Fue un paso muy importante. Fue la primera creación institucional en este ámbito extremadamente sensible no generada por los países occidentales.
Claramente, las aspiraciones económicas subyacentes de los BRICS eran desafiar e incluso sustituir a las instituciones de Bretton Woods. El NBD sirvió para revitalizar los flujos de capital dentro de los países BRICS y entre ellos en el contexto de un vacío financiero en un mundo posterior a la crisis financiera. En 2017, casi una década después de la crisis financiera de 2008, los BRICS representaban el 19% de los flujos de inversión mundiales[61]. Una gran proporción de estos flujos financieros se ha canalizado hacia proyectos de infraestructuras intensivos en capital. El papel regional de los BRICS es ahora evidente[62] y se está ampliando lentamente hacia un papel mundial[63].
Sin embargo, los países BRICS han experimentado una transformación radical de su estructura política y económica desde la década de 1990. Un denominador común entre las heterogéneas experiencias de desarrollo económico de estos países y su posición como países económicamente prósperos ha sido la forma en que el Estado ha adoptado activamente medidas políticas para movilizar recursos, políticas comerciales, contratación pública, fomento de la demanda pública y prestación de apoyo financiero[64].
El papel del Estado en el desarrollo económico ha adoptado diferentes formas en los países que integran los BRICS[65], pero ha sido, y sigue siendo, innegablemente importante. A través de esta dimensión de su desarrollo, estos países lanzan ahora un desafío tanto implícito como explícito a las instituciones económicas mundiales creadas por Occidente y orientadas hacia Occidente. Sin embargo, este desafío debe definirse. ¿Será adaptativo o radical, y cómo se adaptará al creciente poder estructural de los BRICS? Poder y fortalecimiento institucional
Entonces, ¿cuál es la verdadera naturaleza del desafío que plantean los BRICS (y ahora los BRICS+)? Para comprender la dinámica en juego, necesitamos retomar algunos elementos teóricos de la Economía Política Internacional, pero también de otras teorías.
Los BRICS y los BRICS+ son una agrupación tanto política como económica. El poder económico y político de este grupo ha crecido en los últimos años, pero más concretamente desde 2020 y la crisis de COVID-19. Simbólicamente, y hasta cierto punto, pueden considerarse representativos de lo que se conoce como el «Sur Global» [66].
Es en este contexto en el que debe contemplarse la creación del Nuevo Banco de Desarrollo. Se podría haber pensado que el NBD sería una especie de acuerdo interno diseñado para promover la inversión y el comercio dentro del perímetro de los BRICS[67]. Pero los miembros del BRICS decidieron desde el principio hacer del NBD una institución multilateral capaz de operar más allá del perímetro del BRICS. Esta decisión cambió el significado de la creación del NBD. El NBD desarrolló entonces asociaciones con diversos Estados e instituciones financieras, pero sobre una base muy pragmática[68], con el objetivo de ampliar gradualmente su influencia. Desarrolló un programa específico para la transición ecológica y luego compitió directamente con el Banco Mundial[69].
La creación del NBD fue, por tanto, el primer intento, y hasta ahora el más importante, de fortalecer institucionalmente a los BRICS. Se puede argumentar que el NBD es tanto un síntoma como una fuente de poder estructural para los BRICS. Esto implica, en primer lugar, revisar qué es el «poder estructural» y cómo debe utilizarse este concepto.
El poder estructural[70] se considera generalmente como el poder situado entre sus dimensiones obligatorias, institucionales y relacionales inherentes a «una estructura social más allá de cualquier ejercicio consciente»[71]. El poder estructural contrasta claramente con el poder relacional, que hace hincapié en los esfuerzos por maximizar los valores dentro de un conjunto determinado de estructuras institucionales. El poder estructural hace hincapié en un meta-poder que se refiere a los esfuerzos por cambiar las instituciones (o cambiar el juego). Está claro que los BRICS+ intentan desafiar, modificar e incluso cambiar la gobernanza mundial[72].
Susan Strange es sin duda la autora que más esfuerzos ha dedicado a reintroducir la noción de poder en la economía internacional, y contribuyó a la creación de International Political Economy[73]. Sin embargo, aunque argumentó acertadamente que el poder era y sigue siendo fundamental para la economía política internacional[74], también intentó definir y refinar la noción de «poder».
Susan Strange define el poder estructural como el poder de conformar y determinar las estructuras de la economía política mundial en la que interactúan otros Estados[75], sus instituciones políticas y jurídicas y sus empresas económicas. Esto puede entenderse como el poder de definir las reglas del juego o las normas de comportamiento explícitas o implícitas. Strange identifica a continuación cuatro estructuras de poder clave en la economía mundial: (1) seguridad, (2) producción, (3) finanzas y (4) conocimiento. De ellas, define la estructura financiera como el núcleo de la gobernanza económica mundial, de ahí la relevancia de los mercados financieros internacionales (que pueden adquirir su propia dinámica[76]) y de un banco multilateral de desarrollo como el NBD, sobre todo porque este último no fue creado por potencias occidentales. Esto es especialmente importante si tenemos en cuenta que el «poder estructural» está estrechamente vinculado al concepto de «hegemonía»[77]. También sostiene que la estructura financiera de la economía mundial descansa sobre dos pilares, las estructuras de la economía política a través de las cuales se crea el crédito y en las que el poder es compartido por gobiernos y bancos, y un segundo pilar formado por los sistemas monetarios nacionales que crean la superestructura mundial [78].
Pero el análisis de Susan Strange plantea una serie de interrogantes. La primera es que tal enfoque no es intencionado. Esto significa que no se tienen en cuenta las diferentes estrategias de los actores ni los proyectos a largo plazo. La segunda es que es demasiado estrecho y excluye la capacidad de configurar las instituciones comerciales internacionales. La tercera se centra en una explicación teórica insuficiente de los mecanismos causales del poder estructural.
Sin embargo, la noción de «poder estructural» reviste una importancia fundamental, tanto más si recordamos que Strange lo definió como el poder de configurar y determinar las estructuras de la economía política mundial, un poder que hoy es más crucial que nunca. Los problemas que aquí se plantean se refieren sin duda a más de una forma de incompletitud de la teoría desarrollada por Susan Strange. No cuestionan la importancia central del concepto de poder estructural.
Lo realmente importante para nosotros es comprender cómo la creación del NBD por el «poder estructural» de los BRICS ha afectado a la estructura financiera visible en la transición del «poder para influir» al «poder para perjudicar».
Durante los últimos 15 años, nos hemos enfrentado a una superpotencia en declive (Estados Unidos) que intenta mantener una capacidad residual para influir en las decisiones internacionales, ya sea uniendo fuerzas con otros países occidentales o adoptando medidas unilaterales. Por otro lado, tenemos potencias en pugna, los países BRICS, que han pasado gradualmente de una forma de relativa compatibilidad, que no identidad, con la visión de la vieja superpotencia a una clara incompatibilidad e incluso a la expresión de puntos de vista abiertamente contradictorios. Es este conflicto, o al menos este choque de intereses divergentes, lo que importa aquí.
Nadie discutiría que Estados Unidos y, a escala mundial, el llamado «Occidente colectivo» tenían, y siguen teniendo, un poder estructural propio fuerte, aunque erosionado, sobre todo en relación con las estructuras financieras que solían dominar por completo. Queda por ver si los países BRICS han alcanzado el punto en el que también ellos tendrán un poder estructural significativo en este ámbito, con capacidad para desafiar la hegemonía occidental. El hecho de que Rusia decidiera en junio de 2024 elegir el renminbi convertible como ancla de su mercado de divisas, aunque esta decisión fuera consecuencia de las sanciones occidentales, podría anunciar nuevos cambios. Rusia ya había decidido cotizar oficialmente el renminbi a principios de 2015 y organizar un mercado específico para esta moneda en la Bolsa de Moscú. La decisión de junio de abandonar las divisas occidentales (dólar y euro) como ancla del mercado de divisas parece, pues, tanto una medida oportunista en reacción a las sanciones financieras como una medida que forma parte de una perspectiva mucho más amplia. Refleja el debilitamiento del poder financiero del «Occidente colectivo».
No cabe duda de que el ascenso de los BRICS en el ámbito de la financiación del desarrollo ha sido significativo[79]. Como se ha descrito anteriormente, el NBD ha desarrollado diferentes tipos de asociaciones, en diferentes áreas, y ha adquirido un nivel extremadamente alto de competencia y credibilidad. Esto implica un grado de confianza nunca antes experimentado por los países que intentan desafiar a la(s) potencia(s) hegemónica(s) de Occidente. Esto demuestra que los nuevos actores ya no ven la compatibilidad de intereses e ideas con los antiguos dominadores.
Se trata de un hecho nuevo e importante. Dos de los principales países BRICS, China e India, parecían compartir ideas y representaciones con el «poder occidental» en la década de 1990 y principios de la de 2000[80]. Lo mismo puede decirse de Rusia, al menos hasta la crisis financiera de 2008-2010. Independientemente del conflicto de intereses que pudiera haber existido en otros ámbitos (y uno de los más importantes fue la guerra civil en la antigua Yugoslavia y la cuestión de Kosovo en 1998-1999), Rusia había aceptado la hegemonía financiera estadounidense e intentado aprovecharla al máximo. Pero tras la crisis de las subprime, la situación empezó a cambiar rápidamente. Un autor se ha fijado en los consejos dados por el MF durante la crisis de 2008-2010 para explicar que entonces podría haber estallado un conflicto y que esto podría explicar el paso de la compatibilidad a la incompatibilidad[81].
En realidad, el conflicto entre Rusia y el FMI se remonta mucho más atrás, al crack financiero ruso de 1998[82]. Sin embargo, este conflicto no impidió a Rusia, una vez estabilizada su situación, acudir a los mercados financieros mundiales y, en general, entrar en el juego de la globalización financiera, al menos hasta 2010/2012. La crisis de las hipotecas de alto riesgo fue, por tanto, el catalizador de la toma de conciencia de que los intereses de Rusia eran incompatibles con la hegemonía financiera y comercial de Estados Unidos. Es necesario retomar aquí las posibles razones de una política de «ruptura», o de «salida» como la llamaremos a continuación, por parte de los países BRICS. Una posible explicación reside en la incapacidad de los Estados occidentales, y de Estados Unidos en particular, para hacer frente a esta crisis. Esta valoración podría haber sido compartida al menos por China, India y Rusia, y podría haber convencido a China para construir lo que se ha llamado la «Gran Muralla del Dinero»[83]. Así lo señaló en cierta medida el propio B. Bernanke[84].
Otra posible explicación podría ser la tendencia a la creciente politización de la economía, que se ha hecho evidente desde 2014-2016, primero con la aplicación de sanciones contra Rusia (2014), Irán, y luego con la tendencia al uso unilateral de la posición del dólar por parte de Estados Unidos que se describió al principio de la primera parte de este texto.
Cualquiera que sea la causa dominante, y no hay que olvidar que ambas pueden combinarse, el cambio es ahora evidente. Aunque todavía estemos lejos de hablar de «desdolarización» y de la creación de una «moneda común de los BRICS» [85], está claro que los países BRICS han adoptado una postura ofensiva contra el orden mundial post-Bretton Woods.
El enfoque del poder estructural de Strange se centra en determinar las capacidades sociales de los distintos actores. Este enfoque, cuando se complementa con un enfoque constructivista de las estructuras normativas internacionales, puede ser muy útil a la hora de examinar el nuevo papel de los BRICS en la gobernanza mundial. Podemos ver un paso hacia un buen indicador institucional de la actuación de los BRICS en la gobernanza económica mundial.
Sin embargo, analizar a fondo la emergencia de los BRICS en la gobernanza mundial requiere un nuevo enfoque estructural del poder. Cabe mencionar aquí a Douglass North, que podría darnos algunas pistas sobre el trade-off entre el proceso de creación de una nueva institución y el proceso de intentar cambiar, o evolucionar, la institución existente[86]. Pero es aún más fructífero recurrir al concepto de Alfred Hirschman de «presión de salida frente al uso de la voz», donde el par salida-voz[87] implica que el coste de abandonar un grupo se evalúa en términos de riesgo de una situación de multilateralismo fragmentado, y donde el coste de una «voz» se evalúa en términos de capacidad insuficiente para influir en los principios y procedimientos de la financiación del desarrollo, y luego para aceptar decisiones que no son buenas para sus propios intereses.
Este binomio entra en juego cuando un miembro exige un mayor poder de decisión y está dispuesto a asumir el coste aumentando los recursos que aporta al sistema, al tiempo que cuenta con la autorización de los actores dominantes (en este caso, el «Occidente colectivo»). En el caso de los BRICS, su reivindicación de un mayor poder de decisión en el seno de las instituciones de gobernanza mundial ha incrementado su descontento latente en la medida en que los países dominantes no parecen dispuestos a escuchar su «voz». Esto les ha llevado a buscar vías alternativas para reforzar su poder mediante la creación de instituciones paralelas a las establecidas, dirigidas y generadas por Occidente.
Visto desde este ángulo, el Nuevo Banco de Desarrollo puede considerarse la encarnación de la opción de «salida». Los países BRICS han elegido una opción alternativa en lugar de intentar influir -a través de su «voz»- en las instituciones existentes. Pero lo han hecho a costa de fragmentar el multilateralismo. Lo interesante, entonces, es por qué los países BRICS eligieron esta opción y la han desarrollado más en los últimos años. Durante la fase inicial de la existencia de los BRICS (2006-2012), parece que intentaron que los países occidentales les escucharan. De hecho, estas peticiones no se tomaron en serio, al menos al principio.
Una posible interpretación podría ser que, al ver sus demandas de mayor igualdad en el seno de las instituciones internacionales generalmente rechazadas o ignoradas, y por otro lado la incapacidad de Estados Unidos y otros países para calmar y controlar la «crisis subprime», los países BRICS optaron deliberadamente por una estrategia de salida. Incluso después de haber hecho esta elección, intentaron presentar el NBD como complementario a las instituciones financieras existentes[88], como una especie de estrategia mixta que combinaba «voz Y salida», al menos hasta 2016/17, antes de darles la espalda y empezar a desafiarlas directamente. Esto podría demostrar que los países BRICS mostraron un considerable grado de cautela y sólo se decidieron por una estrategia de «salida» completa una vez que estuvieron convencidos de que no existía ninguna otra opción. También plantea la cuestión de por qué los países del «Occidente global» no han podido o no han querido escuchar las demandas de estos países y se han encerrado en su certeza de que siguen teniendo los medios para controlar la economía mundial. ¿Cuál es la finalidad de la BND?
Por lo tanto, tenemos que pasar gradualmente de la economía a la política, más o menos en la misma línea que describió Susan Strange. ¿Es el NBD realmente diferente en su estructura y prácticas de la institución internacional engendrada por el «Occidente colectivo», y representa una alternativa real?[89] En otras palabras, ¿se limita la diferencia al hecho de que el NBD es una institución «no gubernamental»? En otras palabras, ¿la diferencia se limita al hecho de que el NBD es una institución «no occidental» O el NBDtambién es diferente porque se basa en normas diferentes, quizá más favorables a los países emergentes?
Las instituciones de Bretton Woods se crearon claramente bajo la hegemonía estadounidense. Aunque está menos claro en el caso de la OMC, puede decirse que la influencia estadounidense fue extremadamente fuerte en la transición del GATT, tal como existía a principios de los años sesenta, a la OMC. Su influencia fue muy fuerte a la hora de establecer las normas internas de la OMC. Esto no es sorprendente dado el equilibrio de poder en 1944 y a principios de los años ochenta. No debemos olvidar la importancia del «Consenso de Washington» a la hora de configurar las decisiones del FMI y el Banco Mundial en la década de 1990. Esto tuvo graves consecuencias, sobre todo en Rusia[90]. Pero la creación del NBD tuvo lugar en un contexto muy diferente, y debemos remontarnos a la creación del NBD y a su desarrollo.
Como ya se ha mencionado, la creación de un Nuevo Banco de Desarrollo fue prevista por primera vez por los países BRICS en 2012, pero el acuerdo formal no se firmó hasta 2014 en Fortaleza y la reunión inaugural del Consejo de Administración tuvo lugar el 7 de julio de 2015[91]. El NBD entró en funcionamiento en 2016 con sede en Shanghái[92]. Abrió sus primeras oficinas regionales, la primera dedicada a África, en 2017[93], seguida de una segunda oficina regional en 2019 en São Paulo, y luego otra oficina en India y Rusia. En 2021, dio la bienvenida a dos miembros más (Bangladesh y Emiratos Árabes Unidos) y a un tercero en 2023 (Egipto). En ese momento, estos nuevos miembros no eran miembros de los BRICS. Uruguay también tenía la condición de «miembro potencial», que fue admitido por la Junta de Gobernadores del NBD y se convertirá oficialmente en país miembro una vez que haya depositado sus instrumentos de adhesión[94]. El NBD tiene un capital autorizado inicial de 100.000 millones de dólares, dividido en un millón de acciones con un valor nominal de 100.000 dólares cada una.
Los socios fundadores de NBD realizaron una suscripción inicial de quinientas mil acciones por un total de 50.000 millones de USD, de las cuales cien mil acciones correspondían a un capital desembolsado de 10.000 millones de USD y cuatrocientas mil acciones correspondían a un capital exigible de 40.000 millones de USD. El capital suscrito inicial se dividió a partes iguales entre los miembros fundadores. La adhesión al Banco está abierta a todos los miembros de las Naciones Unidas, por lo que el Banco espera un gran número de adhesiones en el futuro. La estrategia del Banco se definió rápidamente y se fijaron objetivos para los próximos años[95]. Firmó su primer préstamo a finales de 2016[96] y su cartera de préstamos ha crecido rápidamente con el desarrollo de préstamos soberanos y préstamos con garantía soberana[97]. Se ha centrado en el desarrollo nacional y en asociaciones con otras instituciones financieras[98]. Lo que tenemos aquí, pues, es una institución cuya vocación es ser verdaderamente internacional (no limitada a los miembros de los BRICS) y que, al menos en sus textos, no se presenta como una alternativa, aunque en realidad empiece a constituirla.
Ahora queda por ver cómo se distribuye el poder dentro del NBD. Podría pensarse que la distribución del poder en esta nueva institución podría estar condicionada por dos factores principales: en primer lugar, el tamaño de los accionistas (China podría parecer la potencia dominante) y, en segundo lugar, las relaciones entre prestatarios y prestamistas[99]. Pero si se aplican estos criterios al NBD, está claro que la composición del banco es mucho más multilateral que la del FMI o el Banco Mundial. Esto se refleja en la estructura accionarial, que inicialmente era igual para cada miembro del BRICS. Además, existe un criterio comunitario que encaja bien con la perspectiva de una economía de mercado emergente. Prueba de ello es que no existe un accionista mayoritario y que el poder del NBD no se ejerce en una única región común[100]. El NBD es único entre las organizaciones financieras internacionales en el sentido de que no está polarizado, ni formal ni informalmente, por un único país «dominante», sino que de hecho está «multipolarizado».
En cuanto a la relación entre prestatario y prestamista, las instituciones multilaterales de financiación del desarrollo existentes han establecido, en general, dos formas de relación mutuamente excluyentes: la relación prestatario-prestamista y la relación prestatario-prestatario[101]. La primera es estrictamente una relación de dependencia que redunda en beneficios para el prestamista. El NBD presenta una situación no mutuamente excluyente y está abierto a ambos tipos de escenario. La estrategia de endeudamiento del banco es tanto de prestatario-prestamista como de prestatario-prestatario[102], a través de las garantías que concede. Esto ha llevado al desarrollo de productos financieros a los que los miembros y no miembros del banco pueden acceder a valor de mercado[103]. Por lo tanto, el NBD difiere del paradigma institucional clásico establecido para otras instituciones financieras internacionales, tal y como observó Chris Humphrey[104]. Estas dos condiciones se han convertido en variables importantes que inciden en el nivel de difusión del poder.
El enfoque estructural del poder proporciona entonces un buen marco para definir los intereses y las capacidades de los accionistas (los propios BRICS) y las nuevas relaciones de poder creadas a través de los programas de préstamos que tienen nuevas prácticas alternativas, como muestra un
El reciente artículo de Duggan, Ladines y Rewizorski[105] ofrece un panorama muy instructivo.
A partir de un análisis basado en los memorandos de entendimiento por parte del prestamista, muestran que la estructura del NBD difiere significativamente de la de otros Bancos Multilaterales de Desarrollo o BMD[106]. Esto configura claramente la estrategia del NBD, no sólo en términos financieros, sino también en términos de objetivos a medio y largo plazo. El NBD tiene lo que hoy es una estructura única y homogénea, donde la estructura accionarial de los miembros históricos (y fundadores) del NBD asciende a poco más del 18% por miembro, lo que significa que cada uno de los BRICS comparte el mismo poder. Esto permite a cada miembro establecer una agenda con prioridades para las economías emergentes.
El NBD también difiere del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII), dirigido por China. Aunque ambos bancos nacieron conceptualmente de potencias no occidentales, China es dominante en el AIIB mientras que el NBD se centra en la igualdad de poder de los accionistas. También es importante señalar que la estrategia de préstamo del NBD difiere de la de los demás BMD, y en particular del Banco Mundial. Los BMD son proveedores de recursos financieros y, desde este punto de vista, sólo importa la forma en que los accionistas cumplen las condiciones económicas y políticas formales o informales.
La estructura accionarial de los Bancos Multilaterales de Desarrollo tiene un impacto significativo en la determinación de sus acciones[107]. Los países prestatarios con préstamos recurrentes y mejoras fiscales pueden modificar las condiciones exigidas para el comercio. Esto aumenta la «voz» de estos prestatarios específicos en los procesos de toma de decisiones de los BMD y rompe la igualdad de los prestatarios. El NBD, al crear una alternativa al margen del actual sistema de BMD que hasta ahora ha definido el sistema de gobernanza económica mundial, vincula a ambas partes y ofrece a los países del «Sur global» una alternativa que puede reforzar su capacidad de negociación con el FMI o el Banco Mundial, cuando no les permite eludir a estas dos últimas instituciones.
Este enfoque es interesante porque nos permite definir las condiciones que determinan un cambio real en términos de estructura de poder. Por supuesto, el NBD es nuevo en cuanto a su historial operativo, ya que empezó a conceder préstamos a finales de 2016. Así que hay ciertos límites para utilizar el banco como caso de estudio. Pero la relevancia de este estudio de caso es ineludible en la medida en que el NBD ha visto crecer su poder e influencia de manera constante durante el último año. Además, su dimensión simbólica, como primera institución financiera internacional creada por países pertenecientes a lo que hoy se conoce como el «Sur Global», confiere al NBD un lugar especial dentro de las instituciones financieras internacionales, siendo a la vez un complemento Y un desafío para las instituciones financieras existentes. Esto fomenta nuevas reglas y normas. Algunos incluso han visto en el NBD un posible desafío al dólar[108].
Es muy posible que llegue a serlo. El plan de crear una zona comercial y monetaria en torno a China, India y Rusia propuesto en un documento estratégico publicado por el Instituto de Previsión Económica de la Academia de Ciencias de Moscú[109] implica que una institución como el NDB debería convertirse en el corazón de dicha zona.
El NDB es, por tanto, un caso único para evaluar el «poder estructural» de los BRICS. Su existencia demuestra que este «poder estructural» es muy real y empieza a compararse con el de los países del «Occidente global». Su existencia y las operaciones financieras que lleva a cabo parecen lo suficientemente diferentes de las de los demás BMD como para convertirse en un importante polo de atracción, al menos para los países de lo que se conoce como el «Sur Global». Este poder de atracción también permite a los BRICS reforzar su «poder estructural». A partir de ahí, el análisis va más allá del marco clásico de «causa y efecto». Si el «poder estructural» de los BRICS les bastó para crear y desarrollar una institución como el Nuevo Banco de Desarrollo, esto les confiere a su vez un «poder estructural» adicional, que sólo el futuro nos dirá cómo se concretará.
Conclusión
El desarrollo de la economía mundial desde finales de los años noventa ha provocado cambios radicales en el equilibrio del poder político y económico. Lejos de significar el «fin de la historia», el final de la Guerra Fría ha provocado grandes cambios que ahora dan lugar a conflictos de intereses, pero también a conflictos de representación y, por tanto, a enfrentamientos en torno a normas y reglas. No hay que subestimar la importancia de estos conflictos. Es probable que configuren el mundo en los próximos veinte años.
La aparición de los BRICS+ simboliza una de las posibles nuevas formas de estructurar el mundo. El hecho de que los países BRICS+ se hayan visto impulsados a desafiar abiertamente el mundo dominado por el «Occidente colectivo», cuando inicialmente sólo buscaban cambios aceptables en ese mundo, dice tanto del aumento de poder de estos países como de la falta de inteligencia de los países del G-7, que fueron incapaces, y sin duda no quisieron, darles el lugar que lógicamente merecían en las instituciones internacionales. La actual lógica de confrontación es en gran medida producto de esta incapacidad, o falta de voluntad.
El descenso de la participación del G-7 y del «Occidente global» en el PIB mundial y, a la inversa, el crecimiento experimentado por «potencias emergentes» como China e India, han empujado probablemente hacia la obsolescencia a la mayoría de las instituciones económicas mundiales engendradas por la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. La gobernanza de la economía mundial ha dejado de estar en manos de Occidente en parte por estos cambios objetivos y en parte por factores subjetivos como una desafortunada política estadounidense, una generalización de la práctica de las sanciones unilaterales -y por tanto ilegales- y en parte por la reticencia, incluso abierta oposición, a reformar a tiempo las instituciones económicas mundiales existentes. En el juego de la negociación entre el uso de la «voz» por parte de los países y el uso de la «salida» del sistema existente, la solución de la «salida» se ha ido imponiendo poco a poco debido a una combinación de estos factores.
Conviene recordar que los países BRICS se mostraron inicialmente muy reticentes a optar por una estrategia de «salida». Si sus «voces» hubieran sido oídas y escuchadas a principios de la década de 2000, es probable que no hubieran optado por dicha estrategia. Pero la opción de la «salida» no es, ni puede ser, completa hasta que se creen nuevas instituciones. La desaparición de las «viejas» instituciones nunca se completa antes de que aparezcan «nuevas» instituciones.
En este proceso, el impacto de los BRICS ha sido decisivo. El hecho de que los países BRICS hayan empezado a mostrar su músculo en lo que se refiere a la creación de instituciones, y el hecho de que estos países se hayan centrado en una institución financiera, el NBD, con sus diferentes reglas y normas, muestra probablemente que el colapso de las instituciones creadas por Occidente es un hecho ineludible para los próximos 15 o 20 años. En este sentido, la creación del Nuevo Banco de Desarrollo es un importante punto de inflexión estratégico. Es a la vez un signo del «poder estructural» adquirido por estos países y un instrumento para desarrollar y reforzar ese mismo poder estructural.
La elección de una estrategia de «salida» por parte de los países BRICS, y ahora BRICS+, no resuelve, sin embargo, una cuestión final. Evolucionará la economía mundial hacia una fragmentación estabilizada, lo que implicaría que las instituciones «occidentales» podrían sobrevivir, aunque de forma reducida, para gestionar el fragmento que representa la economía «occidental», o serán las nuevas instituciones del «Sur Global» capaces de dar a estos países la hegemonía que les permitiría posteriormente reunificar la economía mundial en torno a nuevas reglas de gobernanza.
Esto está por ver y es parte de la historia que aún está por escribir."
(JacquesSapir es Director de Estudios de la EHESS, Profesor de la École de Guerre Économique (París), Profesor Asociado de la MSE-MGU (Moscú), Director del CEMI-CR451 y miembro extranjero de la Academia Rusa de Ciencias, Les Crises, 20/08/24, traducción DEEPL, notas en el original)
